Le Regioni e gli Enti Locali

Le Regioni

Le Regioni sono, assieme ai comuni, alle province, alle città metropolitane e allo stato centrale, uno dei cinque elementi costitutivi della Repubblica Italiana.

Ogni regione è un ente territoriale con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione della Repubblica italiana, come stabilito dall'art. 114, II comma della carta costituzionale.

Le regioni, secondo quanto indicato dall'art. 131 Cost., sono venti. Cinque di queste sono dotate di uno statuto speciale di autonomia ed una di queste (Trentino-Alto Adige/Südtirol), è costituita dalle uniche province autonome, dotate cioè di poteri legislativi analoghi a quelli delle regioni, dell'ordinamento italiano (Trento e Bolzano). Nel rispetto delle minoranze linguistiche, il Trentino-Alto Adige e la Valle d'Aosta sono riportati con le denominazioni bilingui Trentino-Alto Adige/Südtirol e Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste all'art. 116, come modificato nel 2001.

Le Caratteristiche delle Regioni

La Regione, nell'ordinamento giuridico italiano è:

• un ente di rilievo costituzionale, cioè previsto come necessario dalla costituzione;
• un ente autonomo, visto che è dotato di autonomia in diversi ambiti;
• un ente autarchico, dato che opera in regime di diritto amministrativo e dispone di potestà pubbliche;
• un ente ad appartenenza necessaria, dato che tutti i cittadini residenti ne fanno parte.

Tutte le regioni posseggono stemma e gonfalone ufficiale.

Tipologie delle Regioni

In base allo statuto, che è per le regioni quello che è per lo stato la sua costituzione, è possibile distinguere Due Grandi Categorie:

• regioni a statuto ordinario;
• regioni a statuto speciale

Le Regioni a Statuto Ordinario

Quindici delle venti regioni italiane sono dotate di Statuto Ordinario. Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi.

L'autonomia legislativa di queste regioni è stata notevolmente ampliata dalla riforma costituzionale del 2001.

Le regioni ordinarie furono istituite soltanto nel 1970.

Regioni a statuto speciale

Cinque regioni sono dotate di uno Statuto Speciale approvato dal Parlamento nazionale con legge costituzionale, come previsto dall'art. 116 della Costituzione.

Lo statuto speciale garantisce un' ampia autonomia, soprattutto finanziaria. Il Friuli-Venezia Giulia trattiene per sé il 60% della maggior parte dei tributi riscossi nel territorio regionale, la Sardegna il 70%, Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige il 90%, la Sicilia il 100% delle imposte. Tali regioni dispongono di notevoli poteri legislativi e amministrativi, come nei settori scuola, sanità, infrastrutture e di conseguenza debbono provvedere al relativo finanziamento con le proprie risorse, mentre nelle regioni ordinarie le spese sono a carico dello stato centrale.

Quattro regioni autonome furono istituite dalla stessa Assemblea costituente nel 1946 la Sicilia, nel 1948 la Sardegna, visti i forti movimenti autonomistici, se non addirittura indipendentisti come in Sicilia, la Valle d'Aosta per proteggere la minoranza francofona, il Trentino-Alto Adige, per la tutela dei germanofoni ai sensi dell'Accordo di Parigi.

Nel 1963 fu costituita la regione a statuto speciale Friuli-Venezia Giulia.

Nel 1972 entrò in vigore il nuovo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, che trasferì la maggior parte dei poteri regionali alle due province.

Le Province Autonome

La regione Trentino-Alto Adige è costituita dalle Province Autonome di Trento e Bolzano (art 116, II Cost.). Tali province sono dotate di poteri (anche legislativi) corrispondenti a quelli di una regione. Taluno parla di province a statuto speciale.

La regione Trentino-Alto Adige è stata ampiamente esautorata. La Presidenza viene assunta a turni dai presidenti delle province di Trento e Bolzano. Anche il ruolo di Trento come capoluogo è stato ridimensionato dal momento che la Giunta e il Consiglio si riuniscono anche a Bolzano.

Gli Organi delle Regioni

Gli Organi della Regione sono indicati dall'art. 121 della Costituzione e sono:

• il consiglio regionale;
• la giunta regionale;
• il presidente della giunta regionale.

La regione è rappresentata dal presidente della giunta regionale (anche detto presidente della regione) che dal 2000 viene eletto direttamente, a meno che lo statuto regionale non preveda l'elezione da parte del Consiglio regionale. Se il presidente della regione viene sfiduciato o si dimette volontariamente con effetti immediati o muore o è impedito permanentemente il Consiglio regionale viene sciolto e vengono indette al più presto nuove elezioni. Fino a che siano instaurati i nuovi organi della regione sono prorogati i poteri dei precedenti organi per il compimento degli atti di ordinaria amministrazione.

La regione è dotata di un consiglio regionale, eletto dai cittadini maggiorenni residenti nella regione. In Sicilia, regione autonoma, prende il nome di parlamento regionale e i suoi membri, che si possono fregiare del titolo di onorevoli, sono detti deputati e non consiglieri. Il consiglio esercita il potere legislativo per le materie che la Costituzione e gli statuti speciali per le regioni autonome demandano alla potestà legislativa esclusiva o concorrente.

Le funzioni amministrative sono attribuite alla giunta regionale, formata dagli assessori oltre che dal presidente della regione.

Questi sono organi necessari delle regioni, per cui gli statuti e le leggi regionali non possono disporre diversamente dal dettato costituzionale.

L'Autonomia delle Regioni

Le Autonomie riconosciute alla regione e garantite a livello costituzionale nei confronti dello Stato e degli enti territoriali minori sono:

• autonomia statutaria;
• autonomia legislativa;
• autonomia regolamentare;
• autonomia amministrativa;
• autonomia finanziaria.

L'Autonomia Statutaria

Le sole regioni a statuto ordinario sono dotate di Autonomia Statutaria. Ciascuna regione ordinaria adotta con legge regionale uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo statuto regola l'esercizio del diritto di iniziativa, del referendum su leggi, provvedimenti amministrativi della regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.

Le regioni autonome sono prive di tale autonomia (cioè del potere-dovere di darsi uno statuto), visto che gli Statuti speciali sono leggi costituzionali dello Stato. Tuttavia la legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, ha modificato gli statuti delle cinque regioni speciali, attribuendo a una legge statutaria autonoma la determinazione della forma di governo della regione e delle province autonome di Trento e di Bolzano. Solo per la regione Trentino-Alto Adige la forma di governo continua a essere disciplinata dallo statuto regionale.

L'Autonomia Legislativa

In seguito alla riforma costituzionale del 2001, la Potestà Legislativa appartiene allo Stato e alle regioni, posti sullo stesso piano; la competenza è attribuita per materie.

La competenza a legiferare può essere:

• esclusiva dello Stato;
• concorrente (statale e regionale);
• residuale delle regioni (interpretata come esclusiva).

L'Autonomia Regolamentare

L' Autonomia Regolamentare della regione è definita dall'art. 117 della Costituzione, 6° comma.

La regione ha potestà regolamentare nelle materie su cui ha competenza esclusiva e su quelle in cui la competenza tra Stato e regione è di tipo concorrente. Ha potestà regolamentare nelle materie di competenza esclusiva dello Stato se ad essa è delegata.

La titolarità della potestà regolamentare della regione non è definita a livello costituzionale. La corte costituzionale, nella sentenza 313/2003, ha infatti sostenuto la teoria della libertà di scelta degli Statuti delle Regioni, affermando che spetta alla singola Regione, nell'ambito della sua autonomia, decidere quale deve esser l'organo che in concreto svolge la funzione regolamentare.

Il Consiglio Regionale esercita la potestà regolamentare nelle materie di competenza esclusiva statale delegate alle Regioni in base all'art. 117 comma 6 della Costituzione.

L'Autonomia Amministrativa

L' Autonomia Amministrativa della regione è stabilita con l'art. 118 della Costituzione.

L'autonomia amministrativa della regione, come di tutte le pubbliche amministrazioni, deve aderire ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

La regione, tramite legge regionale, può delegare le funzioni amministrative di cui è titolare ai Comuni, alle Province o alle Città metropolitane.

Prima della modifica costituzionale ad opera della legge 3/2001 vigeva il principio del parallelismo tra funzione legislativa e funzione amministrativa. quindi alle regioni spettavano le funzioni amministrative in riferimento alle materie di cui all'art 117 (anch'esso previgente alla riforma del titolo V).

Inoltre:

1. lo Stato poteva delegare funzione amministrative alle regioni in materie di propria competenza legislativa
2. lo Stato poteva attribuire direttamente funzioni agli enti locali, qualora si trattasse di funzioni di interesse strettamente locale
3. lo Stato poteva trattenere funzioni presso di sé, qualora si ravvisasse un interesse nazionale
4. le regioni avrebbero dovuto utilizzare le proprie funzioni amministrative tramite comuni e province utilizzando lo strumento della delega e dell'avvalimento.

L'Autonomia Finanziaria

L' Autonomia Finanziaria della regione è stabilita con l'art. 119 della Costituzione. Esso prevede il cosiddetto federalismo fiscale, ma finora non ha trovato attuazione (per le regioni a statuto ordinario).

La regione ha autonomia finanziaria di entrata e di spesa. Stabilisce e applica tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispone di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al proprio territorio.

La regione ha un proprio patrimonio.

Può ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento.

Per disposizione dell'art. 120 della Costituzione la regione non può stabilire dazi sul commercio con le altre regioni.

I Controlli sulle Regioni

I Controlli Statali

La legge cost. 3/2001 ha abolito i Controlli sugli Atti (amministrativi e anche di legge) della regione, esercitati sino ad allora da cosiddetti commissari del governo. Nei capoluoghi delle regioni speciali e nelle Province autonome essi continuano tuttavia a esercitare (almeno in parte) i loro uffici. Nelle altre regioni una parte dei poteri dei commissari viene esercitata dai Prefetti dei capoluoghi regionali, in qualità di rappresentanti dello Stato nei rapporti con il sistema delle autonomie.

Quanto al controllo sugli organi regionali, l'art. 120 II prevede: «Il Governo può sostituirsi a organi delle regioni … nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.»

L'art. 126 stabilisce: «Con decreto motivato del presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del presidente della giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge.». Lo scioglimento è deliberato dal Consiglio dei ministri, previo parere della Commissione Parlamentare sugli affari regionali.

Passando poi alla legislazione regionale, l'art. 127 della Costituzione stabilisce: «Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione.»

Quanto allo statuto delle regioni ordinarie, l'art. 123 della Costituzione recita: "Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione".

I Controlli Regionali

La regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un'altra regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell'atto avente valore di legge (art.127 Cost.).

La regione, oltre a ricorrere alla giustizia amministrativa, può sollevare un conflitto di attribuzioni di fronte alla Corte costituzionale se vengono lese le sue competenze amministrative.

Gli Enti Locali

Un Ente Locale è un ente pubblico territoriale dotato di un certo grado di autonomia statutaria, normativa, organizzativa, impositiva e finanziaria.

Il territorio nazionale, come abbiamo visto, è diviso in regioni; queste a loro volta sono suddivise in province, ulteriormente suddivise in comuni. Fa eccezione la Valle d'Aosta, dove la provincia è stata soppressa e la regione è direttamente suddivisa in comuni; formalmente anche la Sicilia ha soppresso le province, sostituendole con altrettante province regionali che hanno natura di liberi consorzi di comuni. I comuni delle aree metropolitane di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli, Palermo, Reggio Calabria, Catania, Messina, Trieste, Cagliari e Sassari possono costituirsi in città metropolitana, che acquisisce le funzioni della provincia e svolge alcune funzioni spettanti ai comuni a livello sovracomunale.

Le città metropolitane, le province e i comuni, sono disciplinati dalla Costituzione e, per quanto attiene alla legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali, dalla legge statale (attualmente il D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), nonché dai rispettivi statuti, che, nell'ambito dei principi fissati dal predetto testo unico, stabiliscono le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente. Tali enti sono dotati di autonomia statutaria e regolamentare. Fanno eccezione le province autonome di Trento e Bolzano che hanno la loro disciplina nello statuto regionale del Trentino-Alto Adige e dispongono di particolare autonomia, anche legislativa, come abbiamo visto.

Emerge la contrapposizione tra le regioni (e le province autonome di Trento e Bolzano), da una parte, e gli altri enti territoriali dall'altra, giacché solo le prime sono dotate di autonomia legislativa. Va peraltro rilevato che anche comuni, province e città metropolitane, pur mancando di autonomia legislativa, dispongono di una rilevante autonomia nel definire il proprio indirizzo politico (cosiddetta autonomia politica), che può quindi divergere da quello dello stato (o della regione); anch'essi, pertanto, come le regioni, appartengono alla categoria degli enti autonomi.

Essi identificano:

• con il significato più generale di ente pubblico la competenza dei cui organi è limitata entro una determinata circoscrizione territoriale e persegue interessi pubblici propri di tale circoscrizione;
• con un significato più specifico, derivato dall'uso che ne fa il legislatore, per riferirsi agli enti locali territoriali diversi dalla regione; in questo senso si parla anche di autonomie locali.

La Classificazione degli Enti Locali

Secondo la disciplina di settore, basata sul Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (d.lgs. 267/2000), per Enti Locali si intendono:

• i Comuni;
• le Province;
• le Città metropolitane;
• le Comunità montane;
• le Comunità isolane;
• le Unioni di Comuni.

Non sono enti locali le Regioni, alle quali è attribuita, oltre che la potestà regolamentare, anche la potestà legislativa. Le regioni italiane, così come lo Stato, condividono tuttavia con gli enti locali il carattere di enti territoriali della Repubblica.

L'elenco contenuto nell'art. 114 della Costituzione, pur volendo non considerare in questo le Regioni per quanto sopra, difatti non esaurisce tutti gli enti locali dell'ordinamento italiano; ad essi, infatti, vanno aggiunti quelli non previsti dalla Costituzione ma solo a livello legislativo, quali:

• gli ulteriori enti territoriali elencati nell'art. 2 del D.Lgs. 267/2000 e disciplinati dallo stesso decreto legislativo, ossia le comunità montane, le comunità isolane, le unioni di comuni e i consorzi fra enti territoriali;
• gli enti locali, ma non territoriali, previsti da altre leggi statali, tra i quali si possono annoverare le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le aziende sanitarie locali, gli ordini professionali ed altri;
• gli enti locali previsti da leggi regionali.

Non si possono, invece, considerare enti locali le circoscrizioni di decentramento comunale poiché non sono dotate di personalità giuridica e, quindi, non sono enti pubblici ma organi del comune, seppur complessi e dotati di autonomia.