Le fonti delle autonomie

Da Wikiversità, l'apprendimento libero.
Jump to navigation Jump to search
lezione
Le fonti delle autonomie
Tipo di risorsa Tipo: lezione
Materia di appartenenza Materia: Diritto costituzionale
Avanzamento Avanzamento: lezione completa al 100%.

Nel sistema delle autonomie locali, Province e Comuni hanno goduto, almeno in certe fasi della Storia d’Italia, di notevole autonomia, ma mai di potere legislativo; erano snodi periferici dell’amministrazione dello Stato, e sulle leggi di quest’ultimo si fondavano le loro competenze. Che il potere normativo degli enti locali si svolga oggi attraverso regolamenti è un retaggio di questa immagine originaria. L’invenzione delle Regioni da parte del costituente del 1948 (invenzione geografica, sociale, economica e giuridica di un livello di organizzazione politica non comparabile né col modello di ente locale né con quello di stato federale) era motivata dal desiderio delle maggiori forze politiche di preservarsi, in caso di sconfitta nelle prime elezioni politiche che si sarebbero svolte nel nuovo ordine costituzionale, un minimo di autonomia politica arroccandosi nei territori in cui ognuna di esse era tradizionalmente più radicata. Ma l’autonomia politica di un’amministrazione pubblica locale postula un’autonomia legislativa che le permetta di distaccarsi dall’indirizzo politico deciso dalla maggioranza parlamentare. Secondo il vecchio Titolo V, nell’esercizio della loro potestà legislativa le Regioni incontravano limiti di vario tipo. I limiti di merito, che potevano essere fatti valere di fronte alle Camere, avrebbero dovuto essere fatti valere quando la legge regionale risultava in contrasto con l’interesse nazionale o con quello di altre Regioni; trattandosi di un contrasto tra indirizzi politici (contrasto di interessi), avrebbe dovuto essere deciso dal Parlamento. Ma questo canale non è mai stato usato; la storia istituzionale delle Regioni è stata caratterizzata dalla conversione del limite di merito in limite di legittimità. Limiti di legittimità potevano essere fatti valere dal Governo di fronte alla Corte costituzionale; erano in parte generali, validi per ogni tipo di legge locale, comuni a tutte le regioni perché connessi in parte alla natura della legge regionale come fonte primaria (limite costituzionale), in parte alla natura dell’ente regionale come ente derivato (limite degli obblighi internazionali), territoriale (limite territoriale), a competenza limitata (limite delle materie). I limiti specifici (di legittimità) portavano a distinguere, in ragione del minore o maggiore vincolo che il legislatore regionale trovava nella legge dello Stato, tra la potestà primaria o esclusiva, riservata alle sole Regioni speciali, la potestà concorrente o ripartita , e la potestà attuativa o integrativa, legata al completo rispetto della legge statale. Nel concreto dell’esperienza attuativa il disegno costituzionale si è dimostrato impraticabile, perché muoveva dall’idea che si potessero dividere i campi rispettivi della legge statale e regionale tramite l’elencazione delle materie di competenza regionale (essendo implicita la competenza generale residuale dello Stato) e la distinzione tra norme di principio (di competenza statale) e norme di dettaglio (di competenza regionale). Era affidato alla Corte costituzionale il compito di vigilare sugli eventuali sconfinamenti attraverso giudizi di legittimità (salvo l’eventualità di sottoporre conflitti di merito alle Camere). L’elenco delle materie contenute nell’art 117 Cost nel suo testo originario, così come gli elenchi formulati dagli Statuti speciali, hanno però fallito come strumenti di delimitazione delle competenze; le materie erano indicate secondo “etichette” (o “contenitori”)che non fornivano indicazioni circa la modalità e la proceduta con cui dovevano essere “riempite di contenuti” dal legislatore ordinario, che si trovava ad operare con un elevato tasso di discrezionalità politica, cioè legislativa. Poiché però le etichette sono scritte in Costituzione proprio a garanzia di un ordine delle competenze che non più essere modificato ad libitum, la Corte costituzionale ha dovuto intraprendere un’opera incessante di ridefinizione dei contenuti, decidendo di volta in volta se la competenza oggetto di conflitto ricadesse o meno nel contenitore. Il legislatore statale ha riempito di contenuti le materie di competenza regionale soprattutto attraverso i decreti di trasferimento delle funzioni amministrative. I decreti di trasferimento delle funzioni, degli uffici e del personale sono atti con forza di legge deliberati dal Governo. Il trasferimento alle Regioni ordinarie si compie col normale meccanismo della delega legislativa; il procedimento si apre con una legge di delega votata dalle Camere che detta principi e regole procedurali per la sua attuazione. Gli Statuti delle Regioni speciali prevedono invece che le norme di attuazione dello Statuto siano emanate con decreto legislativo, elaborato dal Consiglio dei ministri ma predisposto da una Commissione paritetica composta da membri designati dalla Regione e dal Governo. Sono dunque atti contrattati tra Governo e Regione, senza passaggio in Parlamento. Per quanto riguarda le Regioni ordinarie, sia i trasferimenti delle funzioni del 1972, sia quelli del D. Lgs 616/1977, sia i più recenti decreti Bassanini, hanno operato ritagli nelle materie elencate dal vecchio art 117 Cost, escludendo dal trasferimento settori, funzioni, compiti che lo Stato ha trattenuto per sè per “preservare l’interesse nazionale”. Anche quando non era l’art 117 a specificare che la competenza regionale si fermava all’”interesse regionale” della materia, la Corte (chiamata a valutare se l’affermazione che una determinata funzione è “d’interesse nazionale” fosse o meno ragionevole) ha chiarito che “per tutte le materie vale la considerazione che, pur nell’ambito della stessa espressione linguistica (“etichetta”), si possono distinguere materie sostanzialmente diverse secondo la diversità degli interessi, regionali o sovraregionali, desumibile dall’esperienza sociale e giuridica. Valutare quali materie siano ricomprese sotto la stessa “etichetta”, implica un’attività di ricostruzione degli interessi coinvolti e qualificazione degli stessi in base al livello di Governo competente. Ma anche l’altro strumento di ripartizione di competenze tra legge statale e regionale non si sottrae alla considerazione degli interessi; ciò che è “principio” può essere distinto dalla “norma di dettaglio” solo in base a valutazioni svolte sul filo dell’opportunità che una determinata norma sia applicata su tutto il territorio nazionale, oppure tolleri variazioni territoriali. L’interesse nazionale, così come è filtrato nella definizione delle materie, determina la decisione sulla sussistenza o meno di un “principio”; quello che era stato previsto dal costituente come limite politico da far valere davanti al Parlamento in relazione a singole leggi regionali gravemente lesive dell’indirizzo politico nazionale, si è trasformato in un elemento decisivo, indispensabile alla definizione dei limiti preventivi, generali ed astratti che determinano la legittimità di ogni legge regionale e sono fatti valere davanti al giudice, e anzi sostitutivo di essi: come ebbe a scrivere la Corte nella sentenza 177/1988, “non si può escludere che, in considerazione della rilevanza che l’interesse nazionale può assumere in vari casi, lo Stato possa legittimamente adottare una disciplina legislativa di dettaglio pur nell’ambito di materie attribuite in via generale alla competenza regionale (o provinciale)”.

La Riforma del 2001[modifica]

La confusione tra legittimità e merito che si era venuta creando era causata dalla fragilità degli elementi costituzionali che distinguevano le attribuzioni statali e regionali, distinzione che peraltro doveva essere mantenuta rigida, essendo costituzionalmente garantita e vigilata dalla Corte costituzionale; quest’ultima a tal scopo aveva dovuto entrare sempre più profondamente nel merito della valutazione degli interessi e la loro prevalenza, accusando difficoltà nel motivare in termini di diritto le sue valutazioni. Dalle sue decisioni risultava completamente riscritto il Titolo V: i rapporti tra legge statale e regionale trovavano definizione in un complesso disorganico di pronunce riferite a casi singoli. Il generale consenso sull’urgenza di una riforma del Titolo V Cost nasceva dunque dalla constatazione del fallimento del progetto originario. Ma la riforma introdotta dalla legge Cost. 3/200, pur innovando profondamente il complesso dei rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali, sembra ignorare le cause dell’insuccesso dell’assetto costituzionale originario:

  • spariscono gli indici più eclatanti della superiorità dell’ordinamento giuridico statale e della prevalenza dell’interesse nazionale (lo Stato è relegato ad essere l’ultimo elemento costitutivo della Repubblica)
  • ogni riferimento esplicito all’interesse nazionale e alla sua prevalenza viene cancellato
  • nell’art 117 Cost vengono enumerate le competenze legislative dello Stato, mentre la clausola residuale opera a favore delle Regioni;
  • il controllo preventivo sulle leggi regionali viene declassato a mera impugnazione diretta delle leggi già in vigore

.... ma non vengono rimosse le cause della debolezza del disegno originale:

  • gli elenchi delle materie costituiscono ancora lo strumento essenziale con cui si pretende di delimitare le sfere di attribuzione legislativa; all’intrinseca indeterminatezza delle etichette si aggiunge poi l’ulteriore incertezza derivante dalla novità delle denominazioni (poiché elencate ora sono quelle statali) che impedisce di sfruttare ciò che nei decenni passati si era consolidato tanto in via giurisprudenziale che legislativa. Peraltro non è immaginabile che le materie di competenza statale si riempiano di contenuti

tramite un processo di ricognizione simile a quello alla base dei decreti di trasferimento delle funzioni; anzi, alcune etichette non rinviano a precise strutture amministrative ma indicano obiettivi (es, tutela della concorrenza) o dimensioni non predefinibili di intervento legislativo, (livelli essenziali delle prestazioni pubbliche, governo del territorio..), prive di un preciso riferimento amministrativo-burocratico. Non possono in sostanza essere incollate su contenuti o contenitori precisi.

  • la distinzione tra norma di principio e norma di dettaglio resta l’unico strumento con cui si possono distinguere le competenze dello Stato e delle Regioni nelle materie concorrenti (la quale distinzione si basa, come ha detto la Corte, sull’equazione principio=interesse nazionale; a cosa serve quindi cancellare ogni citazione sull’interesse nazionale?)
  • pur cancellando qualsiasi accenno all’interesse nazionale, la riforma non ha toccato l’art 5 Cost, in cui trovano formale e solenne riconoscimento le esigenze di carattere unitario (è il fondamento della prevalenza di queste sulle ragioni dell’autonomia). I principi incorporati nell’articolo restano quindi accreditati, anche se non significa che resti pietrificato anche l’insieme degli strumenti con cui in passato il principio è stato fatto operare; secondo la Corte, la cura delle esigenze unitarie si attua anzitutto “attraverso l’esplicita enunciazione dei principi fondamentali di cui all’art 117”, strumento che dopo la riforma resta però disponibile solo per le materie concorrenti. Per quanto riguarda la potestà residuale, le esigenze unitarie non possono più essere assicurate per questa via; se lo strumentario di cui dispone lo Stato è limitato alle leggi e ai regolamenti che può emanare nelle materie di sua competenza esclusiva, alle leggi di principio nelle materie concorrenti, ogni titolo che la nuova Costituzione offre per giustificare l’interferenza statale sarà dilatato oltre ogni ragionevole interpretazione per assicurare gli interessi unitari (saranno estese le etichette delle materie dell’art 117.2, amplificati i “livelli essenziali di prestazione, di diritti sociali e civili, di concorrenza, tolti argini ai principi fondamentali della competenza concorrente, scoperto che anche i poteri sostitutivi di cui all’art 120.2 possono incidere sulla legislazione regionale). Come può altrimenti reggere un sistema giuridico in cui l’intero peso dell’innovazione legislativa poggia, a parte le materie enumerate, su 22 legislatori locali?

La svolta data ai rapporti tra Stato, Regioni e autonomie locali esige il loro coordinamento e che vengano fissate le modalità di collaborazione, problemi dimenticati dalla Riforma. Del dittico supremazia-collaborazione ha preso in considerazione solo la prima parte, per attenuarne la portata. Tutto ciò scarica sulla Corte costituzionale il peso di scrivere i troppi tratti mancanti al disegno costituzionale.

La Potestà Esclusiva[modifica]

La riscrittura intrapresa dalla Corte costituzionale ha iniziato dalle “materie esclusive” dell’art 117.2 Cost. La Corte ha affermato chiaramente che “non tutti gli ambiti materiali specificati nell’art 117.2 possono, in quanto tali, configurarsi come materie in senso stretto”. La distinzione tra ambito materiale e materia separa le etichette “vuote” (che indicano un obiettivo, compiti, scopi, punti di vista da cui considerare le tematiche sociali) da quelle che indicano contenuti tangibili, hanno un perimetro almeno astrattamente tracciabile. Il fatto è che però la Corte, già nei primi anni di giurisprudenza applicativa del nuovo assetto costituzionale, ha polverizzato le materie etichetta dopo etichetta. Nella sentenza 282/2002 ha spiegato che i livelli essenziali indicano non una materia in senso stretto, ma una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie. E’ seguito poi un filone di sentenze relative all’ambiente, inaugurato dalla sentenza 407/2002, in cui in cui la Corte ha spiegato che l’ambiente è una “non materia”, un valore costituzionalmente protetto che delinea una sorta di materia trasversale in ordine alla quale si manifestano sia competenze regionali che statali, queste ultime relativamente alle determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sul territorio nazionale. Sulla stessa falsariga è stata ricostruita la tutela della concorrenza, intesa nella sua accezione dinamica, che attribuisce allo Stato il titolo per disporre tutti gli interventi che abbiano rilevanza macroeconomica; la tutela dei beni culturali, il coordinamento informativo statistico e informatico dei dai dell’amministrazione statale, regionale e locale, perfino la difesa se intesa come servizio civile. L’aspetto di maggior interesse è che la Corte abbia adottato una prospettiva finalistica per individuare la “materia” in cui ricade la disposizione legislativa impugnata: l’inquadramento in una materia piuttosto che in un’altra deve riguardare la ratio dell’intervento legislativo nel suo complesso nei suoi aspetti fondamentali, non anche aspetti marginali ed effetti riflessi dell’applicazione della norma”. Di conseguenza:

  • diviene assai probabile scoprire il contenuto finalistico di più o meno ogni materia; è inevitabile quindi che vengano riletta in termini di “materia funzione” o “materia obiettivo” tante materie tra quelle elencate tra quelle esclusive e concorrenti;
  • la legittimità della disposizione stessa finisce col dipendere dal nesso di strumentalità di essa col suo fine, ossia dal giudizio di ragionevolezza, congruità, proporzionalità.

Difficile è poi che una legge o disposizione sia ispirata da un unico obiettivo, ma la maggior parte si colloca in una zona dove si intrecciano interessi e quindi si sovrappongono competenze. Il criterio finalistico può concorrere però ad individuare la materia più direttamente coinvolta, attraverso l’impiego di un criterio di prevalenza di cui la Corte sembra fare un uso sempre più frequente, e che consiste nel valutare se il nucleo essenziale della disposizione in questione, concepito in termini di interessi e finalità perseguiti, ricada o meno in una determinata materia; se si, si potrà applicare integralmente la disciplina costituzionale di quel tipo di competenza (così, se la prevalenza è data ad una materia esclusiva dello Stato, questo potrà esercitare su essa anche il potere regolamentare, o istituire e gestire fondi finanziari). Se l’intreccio di competenze non consente di individuare un interesse dominante, e quindi la materia prevalente, anche la competenza dello Stato deve subire temperamenti. La Corte indica due vie:

  • la leale collaborazione, prescritta come reciproco coinvolgimento istituzionale e necessario coordinamento dei livelli di governo statale e regionale sul piano delle attività amministrative previste dalle leggi (essenzialmente statali), per cui non assume particolare rilevanza dal punto di vista del riparto delle funzioni legislative
  • la concorrenza tra competenze esclusive dello Stato e competenze regionali: quando la legge statale affronta oggetti su cui si registra un’interferenza tra più interessi, con sovrapposizione tra competenze statali e regionali senza poter determinare quella prevalente, legge statale e regionale si trovano in una situazione di oggettiva concorrenza; ciò è particolarmente evidente quando entrano in gioco le materie trasversali: muovendo da una sua competenza esclusiva, la legge statale detta norme che si proiettano su materie concorrenti o residuali (principi fondamentali; lo Stato così invade ambiti materiali regionali), in base alle quali le Regioni emaneranno la loro disciplina legislativa, e non è escluso che dettino norme che ricadono anche nelle materie esclusive dello Stato (muovendo dalle proprie attribuzioni, anche le Regioni così oltrepassano la membrana delle competenze esclusive statali) in particolare quando queste richiamano valori costituzionali che impegnano ogni componente della Repubblica, tra cui le Regioni stesse. Ma anche quando non ci si trovi di fronte a materie-valore, la normale situazione di intreccio di competenze consente ampie zone di sovrapposizione tra norme statali e regionali, come si può riscontrare in materie apparentemente solide come l’immigrazione (la disciplina di ingresso e il soggiorno di stranieri è rimessa allo Stato, ma altri ambiti - l’assistenza sociale, l’istruzione, l’abitazione, la salute - coinvolgono competenze sia statali che regionali) e la difesa (la disciplina del servizio civile è rimessa allo Stato, ma non tutti gli aspetti dell’attività dei cittadini che svolgono questo servizio ricadono nella competenza statale). Fermo restando il nucleo duro della competenza esclusiva dello Stato (anche regolamentare), su cui la legge regionale non può interferire, nelle zone più a margine, nelle quali la legge statale si sovrappone alla regionale, la seconda deve rispettare i principi fondamentali stabiliti dalla prima; è lo schema della concorrenza quello che in fondo si applica, con la conseguente inevitabile incertezza circa l’individuazione dei principi. La Corte, in alcune sentenze, ha individuato un sicuro principio non modificabile dalla legge regionale nelle norme che fissano un “punto di equilibrio” tra interessi costituzionalmente rilevanti; la legge statale che fissi standard, limiti o valori di riferimento per assicurare il bilanciamento tra diversi interessi costituzionali delimita definitivamente lo spazio di manovra della legge regionale. E’ ovvio inoltre che, agendo lo Stato sulla base giuridica che gli assegna la competenza esclusiva, non gli sarà precluso nè di imporre alle Regioni anche norme di dettaglio, nè di trattenere specifiche funzioni amministrative, come viceversa accade quando la norma costituzionale indica competenze concorrenti o residuali.

La Potestà Concorrente[modifica]

La riforma del 2001 non ha cambiato la struttura della potestà concorrente, che resta basata sull’equivoca distinzione tra norma di principio e di dettaglio; il nuovo art 117 Cost elenca le materie di legislazione concorrente precisando che in esse la potestà legislativa spetta alle Regioni, mentre la determinazione dei principi fondamentali è rimessa allo Stato. Spetta alla Corte costituzionale chiarire quando ci si trovi di fronte a norma di principio o di dettaglio. La Corte ha negato la natura di principio (la cui disciplina può essere validamente contenuta in un decreto legge o legislativo) a norme di dettaglio autoapplicative e intrinsecamente insuscettibili di essere sostituite dalle Regioni; mentre un principio può essere rappresentato da un tetto massimo di spesa, non può esserlo un precetto specifico e puntuale che imponga nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quell’obiettivo. In positivo, è riconosciuta come principio la norma procedurale che contenga una “delimitazione di ordine generale, preordinata alla tutela di interessi superiori”, oppure la nozione definita dalla legge dello Stato, in quanto essa assume carattere polivalente e costituisce il presupposto di un numero indefinito e virtualmente indefinibile di regole, anche se può mutare nel tempo, senza che perciò venga meno la natura di principio. Nella fase di attuazione del diritto comunitario le maglie della legislazione statale si possono ulteriormente stringere, potendosi di fatto richiedere una peculiare articolazione del rapporto norme di principio-norme di dettaglio, ad esempio per garantire l’esistenza di un unitario procedimento sul territorio nazionale. Attuazione regionale del diritto comunitario: l’originaria natura internazionalistica della Comunità europea escludeva le Regioni dall’attuazione degli obblighi comunitari, dei cui inadempimenti era unicamente responsabile lo Stato. Per contrastare eventuali inadempienze per omissioni delle Regioni, il legislatore introdusse il potere sostitutivo dello Stato in caso di inadempimento da parte delle Regioni, cui veniva concesso di dare immediata attuazione alle norme comunitarie ricadenti nelle materie di loro competenza. Dopo la riforma del 2001, l’art 117.5 Cost. attribuisce espressamente alle Regioni il diritto-dovere di attuare direttamente, nelle norme di loro competenza, le norme comunitarie (e gli accordi internazionali) nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge statale, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. Attua tale previsione la L. 11/2005 prevedendo che:

  • nelle materie di competenza concorrente la legge comunitaria indica i principi fondamentali non derogabili da legge regionale o provinciale sopravvenuta e prevalenti sulle contrarie disposizioni già eventualmente da queste emanate;
  • nelle materie di competenza residuale, lo Stato può emanare atti normativi e regolamentari che si applicano nelle sole regioni che non abbiano adottato la propria normativa di attuazione e perdono efficacia con l’entrata in vigore della normativa di attuazione
  • nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, il Governo esercita un poter di indirizzo e coordinamento decreto del PdC, previa intesa con la conferenza delle Regioni;

La disciplina tra fonti statali e regionali mostra come nel nostro ordinamento permanga, anche dopo la riforma del Titolo V, il principio di cedevolezza e preferenza per la legge regionale; d’altronde quei principi sono stati elaborati dalla giurisprudenza costituzionale per garantire allo Stato che le proprie leggi di riforma si applichino anche laddove le Regioni non adeguino ad esse il proprio ordinamento. Interpretando alla lettera l’art 117.3, lo Stato nelle materie di competenza concorrente potrebbe emanare solo norme di principio (legge cornice), che non potrebbero sostituirsi alle precedenti leggi regionali disciplinanti la materia nel dettaglio, poiché la norma di genere non deroga la norma di specie: le leggi regionali sarebbero così illegittime, per violazione di un limite di legittimità, ma resterebbero in vigore sino alla sentenza di illegittimità pronunciata dalla Corte costituzionale. Paradossalmente, il Governo potrebbe colpire la Regione che a suo parere mal elaborato una legge di adeguamento ai nuovi principi, ma non la Regione che lasciasse del tutto inattuata la nuova legge cornice. La Corte costituzionale ha perciò giustificato la prassi che si è venuta stabilendo nella legislazione statale di corredare le leggi di riforma con norme di dettaglio, le quali possono così abrogare le precedenti norme regionali di dettaglio; spetterà poi alle Regioni, se lo vogliono, sostituire le norme statali di dettaglio (che si presentano perciò come norme cedevoli) con proprie leggi, sulle quali il Governo potrà esercitare il controllo di legittimità, verificando se corrispondano ai nuovi principi. In questo modo si è offerto un modo di operare concretamente alla previsione della legge Scelba n. 62/1953, per cui “le leggi della Repubblica che modificano i principi fondamentali di cui al primo comma dell’articolo precedente abrogano le norme regionali in contrasto con esse”. La norma della legge Scelba è considerata ancora in vigore; la legislazione ha riaffermato il principio di cedevolezza delle norme statali di dettaglio nelle materie di competenza residuale delle Regioni laddove esse siano emanate per assicurare l’attuazione di norme comunitarie; la giurisprudenza costituzionale mostra più segni di ritenere ancora ammessa l’emanazione di norme di dettaglio cedevoli nelle materie concorrenti.

La Potestà Residuale[modifica]

L’interpretazione delle etichette delle materie concorrenti non è meno ardua della ricostruzione delle materie esclusive. Benché buona parte di queste materie sia inedita, non si è ritenuto necessario procedere con apposito trasferimento delle funzioni amministrative in modo da riempire di contenuti formule spesso difficilmente comprensibili. Ci si è limitati, in attuazione della delega contenuta nella L. 131/2003 ad emanare 3 decreti (la cui lettura ne testimonia la sostanziale inutilità) di “Ricognizione dei principi fondamentali” in 3 materie concorrenti:

  • le professioni
  • l’armonizzazione dei bilanci pubblici
  • le banche regionali

La Corte si è mossa utilizzando a pieno la ricognizione delle funzioni amministrative già trasferite in passato a Regioni ed enti locali, sul presupposto che la riforma costituzionale non possa essere interpretata nel senso di revocare le attribuzioni già conferite alle Regioni in precedenza. Ma soprattutto la Corte ha privilegiato le materie nominate da quelle innominate: ogni oggetto che non sia espressamente elencato tra le materie esclusive o concorrenti è di per sé attribuibile alla potestà legislativa residuale delle Regioni; la Corte ha dilatato l’area di riferimento dei due elenchi ed ha applicato anche alle materie concorrenti quei criteri di interpretazione teleologica e di prevalenza di un interesse sull’altro applicati alle materie esclusive. Il risultato è stato il rigonfiamento della portata di etichette nuove, come il “governo del territorio” fino a ricomprendervi materie vecchie come l’urbanistica e l’edilizia residenziale. Si sono dissolte poi alcune vecchie denominazioni che si erano affermate più come indicazioni dei settori omogenei che di singole materie (es, “sviluppo economico”). Alcune materie del vecchio art 117 Cost sono state derubricate a “non materie” (es, lavori pubblici). Si affaccia la categoria delle “materie strumentali”, ossia quelle competenze che non costituiscono un autonomo titolo di competenza ma sono serventi rispetto agli interventi legislativi intrapresi nelle vere e proprie materie (es, lavori pubblici, funzioni di vigilanza, potere sanzionatorio, l’impresa, e sul versante delle competenze statali all’ordinamento e organizzazione amministrativa degli enti pubblici nazionali). Il tentativo di elencare materie di competenza residuale delle regioni è di scarsa utilità (se ne parla a proposito del commercio, agricoltura, turismo, agriturismo, istruzione e formazione professionale, artigianato, pesca, incentivi alle imprese, politiche sociali, servizi pubblici locali e ordinamento degli uffici regionali). La residualità rappresenta, più che un novero di materie, una tecnica di individuazione dei livelli e degli ambiti di competenza: solo attraverso una progressiva restrizione di altri interessi (e perciò di materie) sull’oggetto in discussione si può arrivare ad affermare che sussista una materia di competenza residuale delle Regioni. Nessuna di queste materie costituisce però un ambito di intervento legislativo riservato alle Regioni:

  • a ciò si oppone la frequente sovrapposizione di interessi, e quindi di competenze concorrenti o esclusive statali;
  • esistono materie trasversali
  • quando non soccorrono altri possibili titoli di intervento dello Stato, questo può intervenire attraendo in sussidiarietà le funzioni che possono evocare esigenze di disciplina unitaria.

Il Principio di Sussidiarietà e i suoi Effetti[modifica]

Come spiega la Corte, in nessun sistema regionale o federale può mancare un congegno istituzionale che permetta di perseguire istanze unitarie derogando al normale ordine delle competenze quando occorrano circostanze che richiedono unificazione delle decisioni e coordinamento dei livelli di governo. Questo meccanismo è individuato dalla Corte nel principio di sussidiarietà, affermato dall’art 118 con riferimento alle sole funzioni amministrative, e consente allo Stato di attrarre compiti che non siano adeguatamente esercitabili a livello regionale o subregionale (principio di adeguatezza). Affinché ciò sia possibile, lo Stato emana norme legislative che gli attribuiscano e regolino lo svolgimento di queste competenze amministrative (istituzione di organismi, gestione di fondi, emanazione di regolamenti) che altrimenti non gli spetterebbero (coerentemente col principio di legalità); ciò è tollerabile solo se le funzioni attratte siano proporzionate alle esigenze unitarie che ispirano la legge (principio di proporzionalità) e se la legge statale coinvolga le Regioni o la Regione interessata nella co-decisione degli interventi, attraverso procedure di intesa (principio di leale cooperazione). La Corte ha annunciato un controllo severo sui presupposti dell’attrazione di funzioni e sulla proporzionalità tra lo strumento predisposto e le esigenze di esercizio unitario delle funzioni, in particolare per quanto riguarda il vincolo della leale cooperazione. C’è da aggiungere che la chiamata in sussidiarietà (per la quale sono previste - come è si è visto - condizioni piuttosto severe) si pone a sua volta come strumento residuale: entra in gioco quando la riserva statale di funzioni amministrative non sia giustificabile in nome di altre materie trasversali, quali soprattutto la tutela della concorrenza, l’ordinamento civile, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni pubbliche; la giurisprudenza costituzionale sembra privilegiare queste ultime, per le quali il criterio di prevalenza giustifica la riserva di competenza dello Stato.

Per Riepilogare (l'Esempio del Pasticcere)[modifica]

Il Riparto di Competenze tra Stato e Regione nell'Esempio del Pasticcere

Per riepilogare ritengo che sia utile fare un esempio molto banale ma che credo possa concretamente aiutare a ricordare.

Facciamo l'esempio che Stato e Regioni siano due pasticceri e in particolare il pasticcere Stato è il fornitore del pasticcere Regione. Questi due pasticceri nel loro contratto di fornitura stabiliscono i dolci che l'uno potrà fare, l'altro potrà fare e così via. Il Contratto (la Costituzione) dice prima di tutto che al Pasticcere Stato compete (e solo a lui) di realizzare le Torte alla Fragola e all'Arancia. (questa è la Competenza Esclusiva dello Stato). Se il Pasticcere Regione fa la Torta alla Fragola sfora la competenza dello Stato e la torta va buttata (così una legge regionale se entra nel campo della legge statale è incostituzionale). Il Contratto poi dice che a fare la Torta al Cioccolato e alla Crema Chantilly sia il Pasticcere Regione, però il Pasticcere Stato può dirle quante torte al cioccolato deve fare e quante alla crema oppure può dirle che la torta alla crema non deve essere più di tre Strati (questa è la Competenza Concorrente tra Stato e Regione). Se il Pasticcere Regione non si attiene al principio dello Stato la torta va buttata (così se una legge regionale non si attiene ai principi statali la norma è incostituzionale. Ma su questo bisogna tornarci). In ultimo il Contratto dice che il Pasticcere Regione su tutte le altre Tipologie di Torta non dette è ideatore ed esecutore (questa è la Competenza Residuale Regionale). Il Pasticcere Regione può fare Torte alla Mela, Pera o quello che vuole. È dubbio se possa farlo anche il Pasticcere Stato. Ed è un dubbio vero ancora non unanimemente sciolto dalla Corte Costituzionale ed ad oggi si ritiene che lo Stato possa supplire fino a quando non ottemperi la Regione. Ho premesso che volevo tornare alla questione della Competenza Concorrente tra Stato e Regione. L'Esempio del Pasticcere purtroppo non è appropriato o meglio non è così veritiero di quanto è per le Materie dettate dalla Costituzione. Purtroppo la Costituzione non dice fermamente che si parla di Torta al Cioccolato o alla Crema Chantilly. Dice invece Torte Farcite con Crema. Chiaramente si capirà che dire Farcite con Crema vuol dire anche torte con Crema di Mela. E qui si crea il dubbio e il contenzioso di cui dicevo prima. Pensate che per ogni tipologia di torta è stato chiesto un parere alla Corte Costituzionale. Ora moltiplicate questo non solo per le Torte ma anche per il Tipo di Pasta, per il Tipo di Salume. Avrete il Contenzioso Costituzionale più lungo e duraturo della Storia Repubblicana (ben oltre 15 anni).

La Ripartizione della Potestà Regolamentare[modifica]

L’art 117.6 ha disegnato un parallelismo tra la potestà legislativa e quella regolamentare; con la clausola “salva delega alle Regioni” lo stesso articolo limita il parallelo tra potestà legislativa esclusiva e potestà regolamentare dello Stato. Secondo la dottrina prevalente la clausola alluderebbe all’ipotesi di una legge dello Stato che, in materia di competenza esclusiva, delega alle Regioni il compito di attuarla in via regolamentare (mentre le funzioni amministrative potrebbero essere allocate ad altro livello in base al principio di sussidiarietà). Ma l’ipotesi appare astratta e sostanzialmente ignorata dall’esperienza concreta, che non sembra conoscere casi di esplicita delega del potere regolamentare che precluda allo Stato di intervenire a sua volta con regolamento di attuazione della legge. Mentre in realtà è ancora estremamente frequente che in settori come la tutela dell’ambiente operi una “delega di funzioni amministrative” secondo lo schema dell’art 118 Cost 1948, oggi non più in vigore ma sostituito dal meccanismo del “conferimento di funzioni amministrative previsto dall’attuale art 118.2 Cost). In questi casi si pone il problema di come conciliare la competenza delle diverse fonti: la funzione amministrativa conferita dallo Stato alle Regioni dovrà essere disciplinata da legge regionale (principio di legalità), la quale potrebbe così trovarsi in concorso con la legge statale che le conferisce la funzione e il regolamento statale eventualmente emanato per integrarne la disciplina. Ecco che il “salva delega” dell’art 117.6 assume una precisa funzione regolatrice del concorso di fonti: se lo Stato conferisce alle Regioni determinate funzioni amministrative in materie di sua competenza esclusiva, perde il potere si disciplinarle con regolamento, perché ciò che non è regolato dalla legge dello Stato resta necessariamente affidato alla disciplina (legislativa o regolamentare) delle Regioni. Ma anche questa è solo una possibile interpretazione.

Gli Statuti Regionali Ordinari[modifica]

Inizialmente lo Statuto delle regioni ordinarie era approvato e modificato con legge ordinaria rinforzata, il cui procedimento iniziava con l’approvazione e discussione in Consiglio regionale a maggioranza assoluta; veniva quindi trasmessa al Governo, che non poteva intervenire nel merito, e la trasformava in vera e propria iniziativa legislativa; veniva poi approvata dalle Camere, promulgata dal PdR e pubblicata in Gazzetta Ufficiale. Così sono stati approvati i primi statuti ordinari nel 1970-71. Dopo la legge Cost. 1/1999, il nuovo art 123 Cost dispone invece che lo Statuto sia legge regionale rinforzata; è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Dopo la doppia approvazione, lo Statuto è soggetto ad una pubblicazione notiziale, a partire dalla quale il Governo ha la possibilità di impugnarlo preventivamente davanti alla Corte costituzionale entro 30 giorni, mentre entro 3 mesi 1/50 degli elettori della Regione o 1/5 dei componenti del Consiglio regionale può proporre un referendum (si tratta di un referendum approvativo o sospensivo vicina a quella prevista per la revisione costituzionale dell’art 138 Cost). Decorsi i termini per l’impugnazione o per la richiesta di referendum (o espletati entrambi con esito positivo) seguirà la promulgazione dal PdR e la pubblicazione sul Bollettino Ufficiale regionale (B.U.R). L’art 123 riserva agli Statuti delle Regioni ordinarie la disciplina di importanti aspetti come la forma di governo regionale, i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, il diritto di iniziativa legislativa e di referendum su leggi e provvedimenti amministrativi regionali, la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali. Si è ampliato di molto anche lo spazio di scelta riservato alle Regioni: mentre prima lo Statuto doveva restare nell’ambito dei principi fissati dalla legislazione statale, ora gli unici limiti sono quelli derivanti dal puntuale rispetto di ogni disposizione della Costituzione e del suo spirito. Lo Statuto funge così da limite per la legge statale e regionale; si può discutere se rispetto a quest’ultima ricopra una posizione gerarchicamente superiore o ad esso sia attribuita una competenza riservata. La giurisprudenza costituzionale riconosce allo Statuto una riserva di competenza, sia un limite di competenza: sono “fonti regionali a competenza riservata e specializzata”. Un limite esplicito alla competenza dello Statuto è stabilito dall’art 122 Cost, che riserva espressamente alla legge regionale “nei limiti dei principi fissati con legge della Repubblica”, la determinazione delle norme relative al sistema di elezione e ai casi di ineleggibilità e incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale, nonché dei consiglieri regionali”. Non è invece vietato allo Statuto disciplinare altri argomenti rispetto a quelli indicati dall’art 123 Cost, contenuti “eventuali” (previsione di organi di garanzia statutaria, norme relative al rapporto tra Regione ed enti locali, diritto d’accesso ad atti amministrativi) ulteriori rispetto a quelli “necessari”. La Corte ritenuto compatibili con la competenza dello Statuto norme programmatiche e di principio rivolte ai temi più vari, negandone però la valenza normativa: anche se inserite come atto-fonte, non hanno efficacia giuridica, trattandosi solo si espressione delle varie sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello Statuto. Tra gli oggetti che l’art 123 Cost attribuisce allo Statuto rientra anche la disciplina della formazione degli atti normativi della Regione. Sotto questo profilo lo Statuto si propone quindi come parametro di legittimità delle leggi regionali, oltre che dei regolamenti.

Gli Statuti Regionali Speciali e i Decreti Legislativi di Attuazione Statutaria[modifica]

La legge cost. 2/2001 ha modificato i 5 statuti speciali per riconoscere anche alle Regioni speciali un’autonomia nella scelta della propria forma di governo. Per raggiungere questo obiettivo la legge costituzionale ha previsto un processo di decostituzionalizzazione delle norme statutarie sulla forma di governo, prevedendo che con legge regionale rinforzata (approvata a maggioranza assoluta e pubblicata con funzione notiziale per consentire impugnazione governativa/sottoposizione a referendum abrogativo) la Regione possa definire le modalità di elezione del Consiglio, del Presidente della Regione e dei componenti della Giunta, i rapporti tra gli organi, l’iniziativa legislativa popolare e i referendum, le condizioni di parità d’accesso alle consultazioni elettorali. Tale legge prende nome di legge statutaria, con competenza riservata e limitata (deve e può regolare solo quei contenuti). La legge costituzionale ha poi previsto un procedimento di revisione per gli Statuti speciali diverso da quello di revisione costituzionale ex art 138: la Regione è coinvolta all’inizio del procedimento di riforma perché o l’iniziativa parte dall’Assemblea regionale oppure, se il procedimento è avviato per iniziativa governativa o parlamentare, è necessario che venga acquisito il suo parere (obbligatorio ma non vincolante). Inoltre, la legge costituzionale di revisione dello Statuto, anche se approvata dalle Camere con maggioranza assoluta, non è sottoposta a referendum. La riforma del titolo V della Costituzione introduce conseguenze rilevanti anche per le Regioni speciali; la legge Cost. 3/2001 introduce la clausola di maggior favore per cui, “sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge si applicano anche alle Regioni a statuto speciale/Province autonome per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite. La Corte costituzionale ha precisato che la clausola di maggior favore comporta che la Regione speciale possa giovarsi della riforma del titolo V tutte le volte in cui essa preveda che la potestà legislativa regionale su una determinata materia sia più ampia di quella prevista dallo Statuto speciale: in particolare, se sulla materia è riconosciuta la potestà residuale della Regione ordinaria, questa norma prevale sull’eventuale inclusione di quella materia nell’elenco delle competenze concorrenti o esclusive della Regione speciale. Potestà legislative delle Regioni speciali:un quadro sinottico: gli statuti speciali prevedono 3 livelli di potestà legislativa, ognuna riferita ad un particolare elenco di materie che varia da statuto a statuto:

  • potestà esclusiva, è caratterizzata da un legame con la legislazione statale rappresentato da due limiti specifici:
    • il limite dei principi generali dell’ordinamento giuridico, per lo più norme non scritte ricavabili dall’insieme della legislazione
    • il limite delle norme fondamentali e delle riforme economico-sociali;
  • potestà concorrente (non prevista solo dallo statuto della Valle d’Aosta), che incontra gli stessi limiti della omologa competenza delle Regioni ordinarie (ma diverse sono le materie elencate);
  • potestà integrativa o attuativa: consente alla Regione speciale di emanare norme, in alcune specifiche materie, per adeguare la legislazione dello Stato alle particolari esigenze regionali.

Quando opera l’estensione automatica della competenza della Regione speciale, essa però risente anche dei limiti che la competenza acquisita subisce nelle Regioni ordinarie, per esempio le interferenze che derivano dall’esercizio delle competenze trasversali dello Stato. Ovviamente la clausola di maggior favore richiede “un giudizio di preferenza tra diversi sistemi di autonomia”, che presuppone una loro disamina complessiva per stabilire quale dei due conferisca maggior autonomia; questa valutazione non è sempre agevole, come dimostra il caso del peculiare controllo di legittimità sulle leggi regionali siciliane [..]. La Corte costituzionale ha affermato che la clausola di maggior favore opera solo a favore delle Regioni, non anche degli enti locali minori (che altrimenti potrebbero trovarsi ad avere più autonomia delle Regioni). La clausola opera transitoriamente, in attesa della revisione degli Statuti speciali o dell’emanazione dei decreti di attuazione degli Statuti speciali e di trasferimento delle funzioni amministrative, unici atti con forza di legge che hanno, prima o dopo la loro emanazione, un controllo da parte del Parlamento; sono previsti negli Statuti speciali come fonti a competenza “separata e riservata”. Gli Statuti dispongono che tali norme siano emanate dal Governo previo parere obbligatorio della Commissione paritetica, costituita da rappresentanti nominati dal Governo e dalla Regione: questa procedura di collaborazione sostituisce il controllo parlamentare sull’atto finale, che è un decreto legislativo emanato dal PdR senza alcun intervento delle Camere.