Gli atti delle Autorità amministrative indipendenti

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lezione
Gli atti delle Autorità amministrative indipendenti
Tipo di risorsa Tipo: lezione
Materia di appartenenza Materia: Diritto costituzionale
Avanzamento Avanzamento: lezione completa al 100%.

Le Autorità Indipendenti nascono nell’esperienza giuridica anglosassone (soprattutto negli Stati Uniti a partire dalla Commerce Regulatory Commission istituita nel 1887 con l'obiettivo di trovare un contrappeso all’espansione dei poteri della federazione). A grandi linee questo modello organizzativo comporta lo spostamento di funzioni tipicamente amministrative (di controllo, vigilanza, amministrazione attiva), di poteri normativi e talora giurisdizionali o paragiurisdizionali dagli organi normalmente titolari di tali funzioni a enti creati ad hoc e tendenzialmente indipendenti dai tradizionali circuiti della democrazia rappresentativa (principalmente Governo e Parlamento). In Italia si sono affermate essenzialmente nell’ultimo decennio del ‘900 a seguito dei processi sempre più forti di privatizzazione dei settori economici dello Stato e dell’influenza del diritto comunitario. Lo Stato da imprenditore si è trasformato in regolatore creando regole di funzionamento di determinati settori dell'economia di mercato.

Gli Atti delle Autorità Indipendenti[modifica]

Generalmente con “regolazione” si intende l’uso di una disciplina pubblicistica non finalizzata alla pianificazione dell’attività degli operatori economici ma solo a condizionarla: deve garantire le regole concorrenziali, la circolazione delle informazioni, la trasparenza dei mercati, il contenimento tariffario nei settori dei servizi pubblici, l’erogazione di prestazioni che soddisfino bisogni meritevoli di tutela ecc. Le leggi istitutive delle autorità indipendenti talvolta qualificano espressamente determinati atti di queste come regolamenti; in altri casi usano espressioni diverse, ma la natura dell’atto rimane comunque a carattere normativo. Qualche volta gli atti non sono dotati pienamente delle caratteristiche di fonti del diritto (ad essi non si applica il principio iura novit curia, la ricorribilità in Cassazione, il regime di pubblicità legale ecc), ma condizionano comunque l’attività degli operatori del settore settore, i cui eventuali comportamenti difformi sono sanzionabili dall’Autorità che ha emanato l’atto. Importanti, inoltre, sono anche i cosiddetti Codici di autoregolamentazione adottati direttamente dai soggetti interessati e vincolanti gli stessi anche giuridicamente, i quali sono elaborati grazie allo stimolo ed al concorso dell’autorità di settore. La formazione di questi atti avviene il più delle volte in un connubio tra eteronormazione e autonormazione cioè partecipazione nela formazione di questi atti anche dei destinatari degli stessi a seconda dei casi. È una tendenza ormai sviluppata in ambito europeo che riprende il modello di notice and comment (viene data notizia del progetto di atto in modo che i destinatari possano fare osservazioni) adottato negli Stati uniti. Questo meccanismo in cui è richiesta la consultazione preventiva degli interessati è oggetto di obblighi comunitari (Trattato di Amsterdam) oltre ad essere previsto spesso anche nei regolamenti interni delle Autorità indipendenti o in via di prassi.

Esempi di Autorità Indipendenti e loro Atti[modifica]

Come esempi di atti qualificati espressamente come regolamenti possono essere citati i regolamenti adottati dalla Consob (Commissione Nazionale per la Società e la Borsa) che tendenzialmente riguardano il settore del mercato finanziario e quello delle regole di condotta rivolte agli intermediari, con comune obiettivo di assicurare la trasparenza e l’ordinato svolgimento delle negoziazioni finanziarie.

L’A.G.COM (Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni) (legge 249/1997) adotta numerosi atti di portata regolamentare: le delibere recanti disposizioni di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e parità di accesso ai mezzi di informazione nei periodi di competizione elettorale e referendaria. L’Autorità è stata oggetto di numerosi interventi legislativi che hanno esteso le sue funzioni in numerosi settori: radiotelevisione in tecnica digitale (L. 66/2001; mod. L. 112/2004) ed il Codice delle comunicazioni elettroniche (d.Lgs 259/2003). In tutti questi ambiti L’autorità opera sia con provvedimenti che con regolamenti.

L’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (leggi 481/1995 e 239/2004) è nata per promuovere la concorrenza e l’efficienza nel settore dei servizi di pubblica utilità, adeguati livelli di qualità nei servizi medesimi in condizioni di economicità e redditività, la loro fruibilità e diffusione omogenea nel territorio nazionale, la certezza e trasparenza delle tariffe, la tutela degli interessi dei consumatori. Il sistema di regolazione è dualistico:

  • al Ministero competente per i temi dell’energia spettano prevalentemente poteri di natura politica.
  • all’Autorità spettano prevalentemente compiti tecnici (esempio determinazione delle tariffe e definizione delle condizioni d’accesso alle infrastrutture).

Anche se i relativi atti sono considerati come deliberazioni, la dottrina ne riconosce la natura normativa dato che sono suscettibili di ripetute applicazioni nel tempo.

L’AGCM (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato) ha il compito principale di garantire il principio comunitario di concorrenza, vigilando affinché non si producano nel marcato fenomeni di intesa o concentrazione o abuso di potere dominante, vietati dalla legislazione nazionale in base al diritto comunitario. L’autorità perciò opera seguendo moduli di matrice contenziosa e con atti di natura provvedimentale in relazione a situazioni particolari e predeterminate. L’unico potere normativo riguarda il regolamento relativo alla propria organizzazione e funzionamento. Il regolamento sulle procedure da seguire davanti l’Autorità è adottato dal Governo. In applicazione di quest’ultima fonte, l’Autorità predispone modelli e formulari per la comunicazione di operazioni di concentrazione o per la comunicazione di intese, in ciò non limitandosi a formulare modelli schematici, ma individuando preventivamente alcuni aspetti di carattere interpretativo delle norme legislative che essa applica nello svolgimento della sua attività (esempio stabilisce cosa intende per “operazione di concentrazione “ o “intesa”). Anche se non si tratta di atti normativi in senso proprio, il fatto che queste guidelines siano elaborate dall’Autorità che si pronuncerà successivamente sulle comunicazioni inoltrate, dà loro una forza conformativa nei confronti degli operatori del mercato, fondata sull’aspettativa di decisioni coerenti con tali orientamenti.

Per ovviare alla moltiplicazione di atti amministrativi dello stesso tenore, contenenti l’autorizzazione del trattamento dei dati secondo le modalità richieste da ogni singolo titolare del trattamento, l’Autorità Garante per il Trattamento dei Dati Personali (Garante per la Privacy) ha inventato una nuova categoria di atti sostanzialmente normativi, le autorizzazioni generali, autorizzando il trattamento dei dati in via generale e preventiva rispetto alle richieste dei singoli titolari e suddividendo le autorizzazioni in base alla categoria economica e professionale dei titolari stessi. Questa prassi è stata poi riconosciuta legislativamente. L’esperienza però più significativa del Garante è costituita dalla promozione di Codici di deontologia e buona condotta previsti dal D. Lgs 196/2003. Il Garante, sulla base dell’assetto risultante dalla normativa comunitaria (direttiva 95/46 CE) e dalla legge 675/1996 era stato investito del potere di incoraggiare l’adozione da parte delle categorie interessate di alcuni codici di autoregolamentazione. In tal modo determinati settori interessati all’applicazione delle regole della privacy partecipavano alla fissazione delle regole che acquistavano pieno valore giuridicamente vincolante con la ratifica da parte del Garante. Successivamente l’art 12 D. Lgs 196/2003 ha disposto in via generale l’obbligo della loro pubblicazione in Gazzetta Ufficiale e ne ha subordinato espressamente la legittimità e correttezza al rispetto del Codice sulla privacy.

Una vicenda analoga riguarda la Commissione di Garanzia per l’Attuazione della Legge sullo Sciopero nei Servizi Pubblici essenziali. Per il settore dei servizi pubblici essenziali sono previsti appositi accordi collettivi che devono prevedere le prestazioni indispensabili da rendere anche in caso di sciopero, nonché apposite procedure di raffreddamento e conciliazione. Dev’essere anche previsto un intervallo minimo di tempo tra uno sciopero e l’altro. La Commissione, previo obbligatorio parere delle organizzazioni dei consumatori ed utenti interessate, esercita sull’accordo (che spesso essa stessa promuove) una valutazione di idoneità. In assenza di accordo, la Commissione può fare alle parti una proposta e, se viene rifiutata, adottare una regolamentazione provvisoria.

Atti Compatibili con il Principio di Legalità ?[modifica]

Il problema che l’affermazione dei poteri normativi delle Autorità indipendenti pone è quello della compatibilità con il principio di legalità e con le riserve di legge previste dalla Costituzione. Molti poteri normativi sono infatti spesso esercitati senza che esistano norma di legge che ne indirizzino il contenuto. La legge si limita ad autorizzare l’esercizio dei poteri regolatori delle Autorità delegando ad esse la disciplina sostanziale. Secondo alcuni sarebbero state le direttive comunitarie con la loro spinta verso forme di privatizzazione e liberalizzazione dei mercati assieme alla loro regolazione, a fondare il potere normativo delle Autorità indipendenti e la loro sostanziale equiordinazione alla legge. Ma i poteri normativi non risultano così ancora complessivamente giustificati, poiché il diritto comunitario lascia alla giurisdizione domestica di ciascuno Stato la questione del rapporto tra le sue fonti interne. Secondo un'altra ricostruzione, che ha trovato conforto nella giurisprudenza amministrativa, il fondamento ultimo dei poteri normativi in esame sarebbe da rintracciare nella partecipazione dei soggetti destinatari dell’atto alla sua formazione. La giurisprudenza amministrativa ha messo in evidenza l’essenzialità del contraddittorio, ritenuto necessario per disporre regolamentazioni anche se non previsto per gli atti normativi dalla L. 241/1990 e successive modifiche. In tal modo viene a configurarsi una sorta di legittimazione dal basso delle Autorità indipendenti e dei loro poteri normativi, fondata sulle garanzie del giusto procedimento e del relativo controllo giurisdizionale. Una parte della dottrina ha sostenuto che il potere normativo delle Autorità indipendenti non potrebbe essere vanificato dalle leggi. Vi sarebbe cioè una sfera ai autonomia loro riconosciuta che sarebbe intangibile dalla legge. Il presupposto di questa ricostruzione è dato dal pluralismo istituzionale previsto dalla Costituzione. In questa prospettiva la potestà regolamentare, in ossequio al principio di legalità formale, dovrebbe essere attribuita da legge ordinaria, che in ciò incontrerebbe un duplice limite:

  • positivo, giacché il legislatore deve intervenire per attribuire alle diverse Autorità i poteri normativi necessari per l’esplicazione della rispettiva funzione.
  • negativo, nel senso che la legge dovrebbe porre una legislazione soltanto di principio.

In questa prospettiva, la legge che intervenisse a disciplinare un singolo aspetto del settore affidato all’Autorità indipendente potrebbe essere sottoposta al giudizio della Corte costituzionale sotto il profilo della ragionevolezza e tutela dei valori costituzionali alla cui cura è preposta l’Autorità indipendente.