I regolamenti

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lezione
I regolamenti
Tipo di risorsa Tipo: lezione
Materia di appartenenza Materia: Diritto costituzionale
Avanzamento Avanzamento: lezione completa al 100%.

I Regolamenti vengono usualmente definiti come atti normativi secondari, subordinati alla legge in base al principio gerarchico; la norma regolamentare in contrasto con una legge precedente è invalida, mentre viene abrogata se contrasta con una legge successiva. Tale collocazione nel sistema delle fonti è coerente con l’idea del costituzionalismo liberale che pone al vertice del sistema giuridico la legge parlamentare (espressione dei rappresentanti della nazione), e si collega all’affermazione del parlamentarismo monista, basato sul ruolo centrale del Parlamento, dalla cui fiducia deriva la legittimazione del Governo. La subordinazione del regolamento alla legge permane e pare rafforzarsi con l’avvento dello Stato costituzionale di democrazia pluralista, perché si è a lungo pensato che, almeno nella versione italiana, il Parlamento fosse dotato della più ampia legittimazione democratica che lo porta a collocarsi in una posizione di centralità nel sistema istituzionale. Ripercussione di questa centralità del Parlamento nel sistema delle fonti sarebbe il riconoscimento alla legge parlamentare di una forza o efficacia formale maggiore rispetto agli atti normativi adottati dal Governo e privi di un qualche concorso parlamentare alla loro formazione (come avviene invece per i decreti legge e legislativi), e quindi delle garanzie di pubblicità e di dibattito plurale (maggioranza-opposizione) che il procedimento parlamentare offre al contrario delle procedure di approvazione di atti governativi. L’assetto del potere regolamentare, nella concreta esperienza giuridica, è più complicato. Da una parte si sono affermati regolamenti parificabili alla legge (regolamenti di delegificazione e di organizzazione dei ministeri); qui il principio gerarchico sembra incontrare deroghe o almeno attenuazioni. Dall’altra parte la stessa costituzione, soprattutto dopo la riforma del Titolo V ha previsto, accanto a regolamenti statali e regionali, quelli degli enti locali, dotati di una sfera di competenza riservata; qui il principio gerarchico è affiancato dal principio di competenza, che però non pare assoluto in quanto la giurisprudenza costituzionale appare orientata ad individuare alcune clausole di flessibilità nei rapporti tra regolamento statale e regionale. Di fronte a questi sviluppi, oggi è dubbio che si possa ricostruire in termini unitari la figura dei regolamenti, che assumono regimi giuridici differenti a seconda che si tratti di regolamenti statali, regionali o di enti locali. Con riguardo a ciascuno di essi tuttavia permangono problemi comuni ma che possono avere soluzioni diverse a seconda della categoria, i quali riguardano il fondamento della potestà regolamentare, i suoi rapporti con la legge e le forme di tutela.

Il Fondamento del Potere Regolamentare[modifica]

La dottrina liberale era divisa:

  • tra chi lo individuava nella discrezionalità amministrativa; in questa prospettiva il regolamento è strumento di autolimitazione del potere discrezionale, che fissa regole generali ed astratte per guidare l’attività provvedimentale
  • tra chi lo riconduceva alla legge; in questa prospettiva, l’espresso fondamento nella legge del potere regolamentare si collega alla competenza originaria che spetta al potere esecutivo di esercitare l’attività amministrativa, che però non comprende la competenza ad emanare leggi in senso materiale

Dopo l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana la tesi della necessaria autorizzazione legislativa è stata riproposta, ora facendo riferimento al carattere monistico del sistema parlamentare italiano, ora valorizzando il Parlamento come centro del processo di integrazione politica, rispetto al quale l’attività normativa del Governo costituirebbe solo una prosecuzione e uno sviluppo. Altri hanno contestato la tesi, sostenendo che l’esercizio del potere regolamentare derivi direttamente dalla posizione istituzionale che la Costituzione riserva al Governo in quanto titolare della funzione di indirizzo politico. Le diverse configurazioni del fondamento del potere regolamentare determinano la risposta da dare al quesito sull’ammissibilità dei regolamenti indipendenti, che cioè operano su oggetti privi di una precedente disciplina legislativa. Essi infatti sono ritenuti ammissibili dai sostenitori della seconda tesi, mentre quelli della prima ritengono comunque necessaria una previa autorizzazione legislativa.

I Limiti del Potere Regolamentare[modifica]

Posta la subordinazione del regolamento alla legge, a lungo si è dibattuto su quale debba essere il contenuto minimo costituzionalmente necessario della legge. Qui si confrontano diverse accezioni del principio di legalità:

  1. il principio della preferenza della legge: il principio di legalità è soddisfatto se il regolamento non contiene atti contrari alla legge; nell’eventuale conflitto è sempre la legge, dotata di maggior efficacia, a prevalere. Questo principio origina nell’esperienza della monarchia costituzionale, basata su due centri di potere ciascuno dotato di propria legittimazione, il Re col suo Governo e il Parlamento. In questo assetto, il potere regolamentare era un potere normativo originario del Governo che trovava un semplice limite nella legge. Il “Re in Parlamento” prevaleva comunque sul “Re e il suo Governo”.
  2. il principio di legalità in senso formale: il principio di legalità è soddisfatto se l’esercizio del potere regolamentare trova una base legale, nel cui rispetto può essere esercitato. Questa versione del principio di legalità si afferma sulla base di due spinte: le istanze garantistiche dello Stato di diritto (collega l’esigenza di una previa norma di legge alla garanzia della libertà del cittadino) e l’affermazione della sovranità popolare (pone l’accento sulla legge come espressione diretta del potere democratico).
  3. il principio di legalità in senso sostanziale: il principio di legalità è soddisfatto se la legge detti i contenuti essenziali della disciplina del potere regolamentare, quali le scelte fondamentali, l’individuazione degli interessi da realizzare. In quest’accezione il principio di legalità verrebbe a differenziarsi dalla riserva relativa di legge solo dal punto di vista quantitativo.

Dall’accezione del principio di legalità che si intende ricavare dalla Costituzione discendono conseguenze pratiche importanti:

  • sul regime dei regolamenti indipendenti:
    • sono ammessi se dotato di espressa autorizzazione legislativa se si segue la legalità formale;
    • sono del tutto inammissibili se si segue il principio di legalità sostanziale
  • sulla configurabilità dei regolamenti delegati o di delegificazione, cioè di quei regolamenti abilitati dalla legge ad intervenire su materie per l’innanzi disciplinate (e nonostante il fatto che siano disciplinate) da leggi formali, regolandole diversamente. Nel momento in cui la disciplina di fonte regolamentare prende il posto di quella di fonte legislativa, quest’ultima viene abrogata. Il problema della compatibilità di questi regolamenti col quadro costituzionale (se si ritiene che esso abbia sancito la necessaria subordinazione del regolamento alla legge) è stato superato da un’autorevole ricostruzione dottrinale che in base alla quale l’effetto abrogativo delle norme legislative sarebbe da ricondurre alla legge stessa, anche se rimane subordinato all’entrata in vigore del regolamento (che sarebbe l’evento-condizione dell’abrogazione). In tal modo viene salvato il principio della preferenza della legge e della legalità formale. Se si accetta il principio di legalità in senso sostanziale, il potere normativo del Governo andrebbe comunque ricondotto ad una secondarietà anche di tipo contenutistico; per cui i regolamenti di delegificazione potrebbero essere compatibili con la Costituzione solo se la legge che li prevede stabilisse le linee fondamentali della disciplina della materia, su cui si esplicherà il potere regolamentare anche sostituendosi ad altre norme di legge.

Quale che sia l’accezione accolta del principio di legalità, è certo che il potere regolamentare incontra un ulteriore limite nelle numerose riserve di legge previste dalla Costituzione:

  • nel caso di riserva assoluta, i regolamenti potranno essere solo quelli meramente esecutivi della legge
  • nel caso di riserva relativa, sarà comunque necessario che la legge detti la disciplina fondamentale lasciando al regolamento la possibilità di completarla.

Fin qui il dibattito dottrinale. Quanto alla giurisprudenza costituzionale si deve registrare la sua ambivalenza. In alcune sue pronunce - prevalentemente con riferimento alle Regioni - la Corte fa esplicito riferimento alla legalità in senso sostanziale; dall’altra parte l’assetto delle fonti nel suo concretooperare ha visto una notevole dilatazione dell’ambito di applicazione dei regolamenti delegati che ha relegato in un ruolo marginale il principio di legalità, senza che questa tendenza sia stata efficacemente contrastata dal giudice delle leggi.

Criteri di Individuazione dei Regolamenti[modifica]

Secondo la dottrina del periodo liberale il regolamento è stato qualificato come atto avente doppia natura: norma giuridica sotto il profilo sostanziale, atto amministrativo sotto quello formale. Dopo la Costituzione repubblicana l’accento è caduto sotto sulla natura normativa dell’atto; a questo punto, è rimasto aperto il problema di come differenziarli dagli atti amministrativi generali, in quanto solo per i regolamenti valgono le regole valide per le fonti del diritto (obbligo per il giudice di applicarle, criteri di interpretazione, la veste di parametro di legittimità dei provvedimenti amministrativi, il loro utilizzo dalla Cassazione per assicurare l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione da parte del giudice della legge):

  1. L’impiego di un criterio formale, data l’assenza sia di una “forma” sia di un” procedimento di formazione” codificati a livello costituzionale per i regolamenti, risulta difficile.
  2. Di conseguenza la giurisprudenza ha fatto prevalente ricorso a criteri di tipo sostanziale, riguardanti il contenuto dell’atto, che dovrebbe essere una disciplina di carattere generale, astratto, innovativo. Così, secondo la Cassazione, i provvedimenti amministrativi generali sono espressione di una semplice potestà amministrativa, atti diretti alla cura concreta di interessi pubblici, con effetti

diretti verso una pluralità di destinatari non necessariamente determinati nel provvedimento, ma determinabili; i regolamenti sono invece espressione di una potestà normativa attribuita all’amministrazione, secondaria rispetto a quella legislativa, e disciplinano in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge, ma egualmente innovativa dell’ordinamento giuridico esistente con precetti generali e astratti intesi come ripetibilità nel tempo dell’applicazione delle norme e non determinabilità dei soggetti cui si riferiscono

I Regolamenti del Governo[modifica]

Per circa 40 anni il potere regolamentare è stato esercitato dal Governo in assenza di una disciplina costituzionale e legislativa (la Costituzione menziona i regolamenti solo nell’art 87.5; la legge ordinaria offriva insufficienti indicazioni: nelle Preleggi erano contenute scarne previsioni, dubbia era la vigenza della legge 100/1926, adottata durante il regime fascista e legata a quell’esperienza e al ruolo che aveva il Capo del Governo). Con riguardo al potere regolamentare si è pertanto riproposto il conflitto tra l’impostazione anacronisticamente garantista accolta dalla Costituzione per ciò che attiene ai rapporti Governo-Parlamento, e le esigenze del mondo contemporaneo, che sempre più reclamano agilità e prontezza di intervento nei più diversi settori. Solo quando l’evoluzione politica ha reso possibile un rafforzamento del Governo e la sua maggiore istituzionalizzazione, è stata approvata la legge 400/1988 che, nel disciplinare il potere normativo del Governo, si occupa anche dei regolamenti. L’art 17 ne individua una precisa tipologia e definisce per ciascun tipo contenuto e limiti. Si distinguono:

  • regolamenti esecutivi che servono a dare esecuzione alle leggi, ai decreti legislativi e regolamenti comunitari;
  • regolamenti di attuazione e integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio;
  • regolamenti indipendenti, diretti a disciplinare materie in cui manchi disciplina da parte di legge o atti ad essa equiparati, sempre che siano coperte da riserva di legge;
  • regolamenti che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche, secondo le disposizioni dettate dalla legge

La legge 59/1997 ha inserito in ulteriore tipo di regolamento, quello per la disciplina degli uffici dei ministeri. L’art 17 detta altresì una disciplina compiuta dei regolamenti delegati o di delegificazione, disponendo che:

  • possono essere adottati per materie non coperte da riserva assoluta di legge
  • la legge deve autorizzarli espressamente
  • la legge deve individuare norme generali regolatrici della materia
  • la legge deve stabilire l’abrogazione delle norme vigenti con effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento.

È chiaro che la necessità di una previa disciplina legislativa è fuori discussione allorché si tratti di materie coperte da riserva relativa di legge; mentre nel caso di riserva assoluta non può esserci spazio alcuno per la delegificazione. L’art 17 ha poi riconosciuto la categoria dei regolamenti ministeriali ed interministeriali nelle materie di competenza del ministro (o di autorità ad esso sottordinate). La legge deve conferire espressamente al ministro il potere regolamentare; questi regolamenti non possono contenere norme contrarie ai regolamenti del Governo. Devono ricevere il parere preventivo del Consiglio di Stato e prima della loro emanazione essere comunicati al presidente del Consiglio dei ministri. Sempre l’art 17 ha dettato una compiuta disciplina formale per i regolamenti del Governo, stabilendo che sono adottati con decreto del PdR su deliberazione del Consiglio dei ministri previo parere del Consiglio di Stato, da rendersi entro 90 giorni dalla richiesta. Tanto i regolamenti governativi che ministeriali devono recare nel titolo la denominazione di “regolamento”, sono sottoposti al visto e alla registrazione della Corte dei Conti e sono pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale. In tal modo, tramite l’individuazione di precisi indici formali, si intendeva risolvere il problema dell’individuazione del regolamento e della sua distinzione dagli atti amministrativi generali. Successivi interventi legislativi hanno poi apportato modifiche o deroghe occasionali alla L. 400/1988. Relativamente al parere del Consiglio di Stato, le innovazioni successive al 1988 riguardano:

  • l’istituzione di una nuova sezione consultiva nel CdS per l’esame degli schemi di atti normativi per i quali il parere del Consiglio è prescritto per legge o richiesto dall’amministrazione;
  • il parere è espresso, salvo termini più brevi previsti per legge, entro 45 giorni dal ricevimento della richiesta
  • decorso questo termine, l’amministrazione può procedere indipendentemente dall’acquisizione del parere

Relativamente al controllo della Corte dei Conti:

  • gli atti trasmessi alla Corte per il controllo preventivo di legittimità (quindi tutti gli atti, inclusi i regolamenti) divengono in ogni caso esecutivi trascorsi 60 giorni dalla loro ricezione, senza che sia intervenuta una pronuncia della sezione di controllo: questo termine è sospeso per il periodo intercorrente tra le eventuali richieste istruttorie e le risposte delle amministrazioni o del Governo, che non può essere superiore a 30 giorni;
  • sono esclusi dal controllo preventivo di legittimità gli atti emanati “nelle materie monetaria,creditizia, mobiliare, valutaria”.

Per determinate categorie di regolamenti vi sono poi alcune variabili procedimentali:

  • si moltiplicano i casi di intervento nel procedimento di formazione dei regolamenti del sistema delle Conferenze (il parere della Conferenza Stato.Regioni è obbligatorio per materie di competenza regionale)
  • relativamente ai regolamenti che contengono aiuti di stato, sulla base del diritto comunitario ne è imposta la preventiva comunicazione alla Commissione affinché ne verifichi la compatibilità con la disciplina comunitaria sugli aiuti di Stato posta a presidio dei principi di libera concorrenza e libera circolazione nel mercato interno; in difetto di comunicazione, l’atto è illegittimo anche se compatibile con la disciplina comunitaria.
  • numerose leggi (in particolare quelle sulla semplificazione amministrativa) prevedono il parere della Commissione parlamentare competente, che interviene alla fine dell’iter procedimentale. Ilrisultato è un procedimento di adozione assai lungo e farraginoso.

Maggiori sono le deviazioni rispetto al modello tratteggiato dall’art 17 con riferimento ai tipi di regolamento e ai rispettivi limiti. In primo luogo va segnalato come nella prassi il preambolo dei regolamenti governativi raramente individua il tipo esatto cui il regolamento appartiene (opera un generico riferimento all’art 17). In pratica, nel medesimo atto regolamentare vi sono norme di mera esecuzione e norme di attuazione-integrazione. Nel più recente periodo l’area dell’esecuzione-applicazione è ormai rimessa prevalentemente ad atti formalmente non normativi (decreti ministeriali, circolari..) o a regolamenti ministeriali, mentre il regolamento governativo interviene prevalentemente laddove la discrezionalità, in rapporto alla previsione legislativa, è maggiore e spesso limitata al mero conferimento della potestà normativa secondaria. Inoltre, non frequentemente i regolamenti di attuazione (e non solo quelli di esecuzione) non risultano espressamente autorizzati dalla legge. Quanto ai regolamenti indipendenti, hanno avuto limitata applicazione anche perché è difficile trovare spazi ordinamentali in cui manca qualsiasi regolazione legislativa. Il superamento del modello delineato dalla L. 400 è stato particolarmente vistoso con riguardo alle leggi che hanno previsto regolamenti di delegificazione (L. 537/1993, Legge Bassanini 59/1997 e leggi annuali di semplificazione). La prassi di delegificazione ha operato una deviazione dal modello della legge 400 soprattutto sotto due profili:

  • le leggi che hanno previsto i regolamenti di delegificazione si sono caratterizzate per la sostanziale assenza di “norme generali regolatrici della materia”, limitandosi all’enunciazione di generici criteri di razionalizzazione o a parafrasi del concetto di buona amministrazione
  • è mancata ancora in queste leggi l’indicazione delle norme da considerare abrogate a seguito dell’entrata in vigore dei regolamenti; tali norme sono invece state direttamente individuate dagli stessi regolamenti

Anche se la dottrina non ha mancato di criticare queste deviazioni rispetto al modello e ha dubitato della loro compatibilità costituzionale, la prassi descritta si è consolidata e ha trovato avallo nel Consiglio di Stato, che ha affermato che quel che conta è che intervenga un’abrogazione espressa delle norme oggetto di delegificazione (quando non sono individuate dalla legge, basta lo siano dal regolamento; anzi, secondo il Consiglio le amministrazioni che predispongono il regolamento di delegificazione sono proprio le sedi più attrezzate per individuare le norme abrogate). L’allontanamento dal modello di delegificazione immaginato dal legislatore del 1988 si è realizzato anche attraverso l’affermazione di tipologie di regolamento ulteriori e diverse rispetto a quelle previste dall’art 17: la legge annuale di semplificazione, strumento inizialmente introdotto dalla L. 59/1997, ha operato come fonte sulla produzione di un'altra legge, secondo una dinamica che è stata chiamata legge madre-legge figlia già conosciuta relativamente alla legge finanziaria e comunitaria: entro il 31 gennaio di ogni anno il Governo deve presentare il disegno di legge di semplificazione, che prevede l’adozione di decreti legislativi, relativamente alle norme legislative e procedimentali, nonché di regolamenti, ove permanga la competenza dello Stato. Questi ultimi hanno portata delegificante, per cui dalla data di entrata in vigore degli stessi sono abrogate le norme, anche di legge, regolatrici dei procedimenti. In realtà la scadenza annuale non è stata pienamente rispettata (dal 1997 al 2008 sono state varate 4 leggi di semplificazione). In sostanza, quindi, sono i decreti legislativi previsti dalla legge di semplificazione (costruita come legge di delega), che prevedono l’uso del regolamento di delegificazione e in modo generico ne delimitano il campo di operatività. La legge di semplificazione del 2001 ha poi introdotto accanto a tali regolamenti un altro strumento di semplificazione, ossia i codici di settore, che dovrebbero operare un riassetto della normativa vigente. L’organizzazione amministrativa si è confermata, insieme alla disciplina dei procedimenti, il terreno privilegiato dei regolamenti di delegificazione. Già l’art 17 L. 400/1988 aveva previsto i regolamenti “per l’organizzazione e il funzionamento delle pubbliche amministrazioni secondo le disposizioni operate dalla legge”, che nella prassi sono stati regolamenti di esecuzione o di attuazione delle leggi istitutive dei singoli ministeri, ed il loro numero è ridotto. Importante cambiamento si è avuto con la legge 59/1997, che ha introdotto il comma 4-bis della L. 400, norma che autorizza in via definitiva il Governo a disciplinare con propri regolamenti (con effetto delegificante) l’organizzazione e la disciplina interna degli uffici di diretta collaborazione dei ministri e gli uffici dirigenziali generali, mentre la definizione dei compiti delle unità dirigenziali non generali può essere fatta con decreti ministeriali di natura non regolamentare, deliberati dal Consiglio dei ministri su proposta del ministro competente d’intesa col Presidente del Consiglio e col Ministro dell’economia. Alla legge sfugge, insomma, sia l’individuazione delle norme generali regolatrici della materia con riguardo ai singoli regolamenti (questa disciplina secondo alcuni commentatori avrebbe introdotto una specie di “riserva di regolamento” a favore del Governo), sia l’individuazione delle norme abrogate (individuate nel regolamento). Ciò ha suscitato perplessità rispetto alla compatibilità con l’art 95 e 97 Cost, tuttavia non si può parlare di “riserva di regolamento” perché il Parlamento è libero di rilegificare in ogni momento l’organizzazione di un ministero. Vero è comunque che il comma 4-bis ha attuato una sorta di delegificazione permanente sulla base di criteri generalissimi e poco vincolanti. La legge 86/1989 ha introdotto la figura dei regolamenti per l’attuazione delle direttive comunitarie (successivamente disciplinata dall’art 11 L. 11/2005), un nuovo modello di delegificazione, applicabile nei casi in cui sia la legge comunitaria annuale ad autorizzarlo. La novità rispetto alla L. 400 consiste:

  • in alcune varianti procedurali rispetto all’art 17 L. 400
  • nel fatto che le norme generali regolatrici della materia possono essere determinate non solo dalla legge comunitaria, ma anche attraverso un rinvio ai principi e alle disposizioni contenute nelle direttive da attuare nonché attraverso il riferimento ad alcuni principi generalissimi e generici indicati dallo stesso art 11.3

L’art 11 poi estende da delegificazione anche alle materie coperte da riserva di legge (la salvaguardia della riserva è solo apparente, data la vaghezza delle norme generali individuate dallo stesso art 11). Nelle materie non coperte da riserva di legge e non disciplinate da legge o regolamento governativo, è ammesso che le direttive siano attuate con regolamento ministeriale o interministeriale, ovvero con atto amministrativo generale. Sembra trattarsi di una sorta di regolamento indipendente che si fonda sulla necessità di dare attuazione agli obblighi comunitari, che non segue però le modalità procedurali dei regolamenti indipendenti previsti dall’art 17 L.400/1988. Nonostante la riforma dell’art 117, che sembrava limitare la competenza dei regolamenti statali, il ricorso ai regolamenti di delegificazione continua ad essere abbastanza intenso (es, è previsto dalle leggi di riforma di importanti settori ordinamentali). L’autorizzazione all’emanazione dei regolamenti di delegificazione è frequentemente contenuta, oltre che in leggi parlamentari, anche in decreti legislativi e decreti legge; secondo la critica questa ipotesi violerebbe il principio di alterità tra controllante e controllato, insito nel meccanismo di autorizzazione all’uso della delegificazione, oltre a confliggere (nel caso di autorizzazione disposta con dl) coi requisiti della straordinarietà, necessità, urgenza. Sono proliferati atti sostanzialmente normativi del Governo non riconducibili alla tipologia tracciata dalla L. 400/1988. Il fenomeno più diffuso è quello dei decreti ministeriali previsti da varie leggi ed espressamente qualificati “di natura non regolamentare”, utilizzati per:

  • aggirare il procedimento di adozione dei regolamenti del Governo ; questo tipo di atto va ad accrescere il novero degli atti normativi atipici che si vanno diffondendo nell’esperienza repubblicana. Ravvisati però gli indici di normatività dell’atto, questo dovrebbe essere sottoposto al regime tipico delle fonti normative, e poiché di livello secondario, subire l’applicazione del principio gerarchico con conseguente dichiarazione di illegittimità;
  • tentare di aggirare la ripartizione del potere regolamentare tra Stato e Region i operata dall’art 117 Cost; in quest’ultimo caso la Corte ha valutato nella sentenza 116/2006 la potenzialità lesiva di tali atti nei confronti del riparto costituzionale.

La dottrina prevalente si è sforzata di mantenere ben ferma la subordinazione del regolamento alla legge, cui veniva dato - almeno secondo il principio di legalità sostanziale - il ruolo di fissare le linee generali della materia (anche in riferimento ai regolamenti di delegificazione è stato elaborato un modello che tentava di salvare la purezza della figura del regolamento). Il modello dottrinale ha influenzato la produzione legislativa (è stato recepito nei tratti essenziali dalla L. 400/1988), ma è stato falsificato dalla dinamica concreta delle fonti:

  • vi sono regolamenti che mancano di autorizzazione legislativa ed altri che operano sullo stesso piano della legge (r. di delegificazione)
  • relativamente ai rapporti legge-regolamento sembra ridimensionato il criterio gerarchico e di legalità

Di fronte a questo si può scegliere di:

  • muovere una critica radicale alla realtà delle fonti, accusando l’assetto del potere regolamentare del Governo di andare contro la Costituzione
  • prospettare un modello diverso da quello teorico dominante, sensibile nei confronti dei dati provenienti dalla prassi, la quale riflette un nuovo equilibrio dei rapporti tra Parlamento e Governo (la cui funzione di indirizzo politico è preminente); sembra qui avvalorata quella ricostruzione che fonda il potere regolamentare del Governo direttamente nella Costituzione, ed in particolare nella funzione di indirizzo politico e amministrativo che essa gli riconosce. In questa prospettiva occorre comunque tener conti dei limiti costituzionali all’espansione di tale potere regolamentare:
    • i regolamenti non sono equiparabili alla legge e agli atti aventi forza di legge
    • il Governo è legato al Parlamento da un rapporto di fiducia

Tutto ciò implica l’irrinunciabilità del principio di legalità, almeno nella sua più debole accezione di “preferenza della legge”, la quale resta padrona di regolare le materie ad essa affidate dall’art 117 Cost (anche quando la legge autorizza il regolamento alla delegificazione, nulla vieta che successivamente la legge possa “rilegificare” totalmente o parzialmente ciò che era stato disci plinato dal regolamento, abrogando la disciplina regolamentare). Quanto ai regolamenti diversi da quelli di delegificazione, resta fermo l’obbligo di conformità alla normativa legislativa e l’invalidità del regolamento in caso di contrasto. Vi sono poi altri aspetti in cui le indicazioni costituzionali potrebbero essere usate dalla Corte per annullare ipotesi di delegificazione previste da atti normativi cui sembra preclusa una simile possibilità (D. Lgs e d.l); simili evenienze peraltro danno luogo a catene normative che rendono difficile capire quale normativa applicare al caso, pregiudicando la certezza del diritto.

I Regolamenti delle Regioni e degli Enti Locali[modifica]

La riforma del Titolo V, col nuovo art 117 Cost, ha disegnato un parallelo tra legge e regolamento: in particolare, per lo Stato il parallelismo vale per le sole materie di competenza esclusiva, per le Regioni in tutte le altre materie (residuali regionali e concorrenti). In questo modo, entra in gioco il criterio della competenza. Da una parte c’è la delimitazione della sfera di competenza che riguarda i rapporti tra i diversi livelli territoriali di governo (statale, regionale, locale); poiché la definizione della sfera di competenza si fonda sulle materie, le difficoltà riguardanti la delimitazione di queste ultime si riflettono sul riparto delle sfere di competenza, che è molto più vago ed elastico di quanto potrebbe pensarsi. Dall’altra parte, nei rapporti tra legge e regolamento continua ad operare il principio gerarchico, per cui nei rapporti L-R dello stesso livello territoriale di governo, la legge dispone dello stesso ambito di competenza del regolamento, e quindi essa potrebbe disciplinare per intero la materia di propria competenza senza lasciare spazio alcuno al regolamento. La sfera di competenza è invece opponibile rispetto alle intromissioni dei regolamenti negli altri livelli territoriali di governo, e ciò può avvenire in sede di giudizio di costituzionalità su una legge che prevede un regolamento che invade la sfera di competenza di un altro livello, oppure in sede di conflitto di attribuzioni avverso regolamenti che invadono la sfera di competenza riservata all’altro livello di governo. Nella giurisprudenza costituzionale, la regola della separazione delle competenze tra fonti statali e regionali (regolamento statale-legge regionale e tra i due tipi di regolamento) ammette alcune eccezioni.

Rapporto tra Regolamento Statale e Legge Regionale[modifica]

Il potere regolamentare statale è in grado si estendersi (configurazione a “fisarmonica”) impiegando una delle diverse clausole di flessibilità della separazione delle competenze individuata dalla Corte. Per quanto riguarda i rapporti regolamenti statali-leggi regionali, inizialmente la Corte ha sostenuto che neanche i principi di sussidiarietà e adeguatezza potevano conferire ai regolamenti statali la capacità di modificare gli ordinamenti regionali a livello primario. Ne scaturiva l’esclusione della possibilità di utilizzare lo strumento della delegificazione in materie di competenza regionale; in questo modo viene negata in radice la possibilità di conflitto tra regolamenti di delegificazione e leggi regionali, rinviando all’interprete il compito di ricostruire la norma statale di delegificazione nel senso di limitarne la portata alla quota di materia statale. Nei casi in cui la legge statale non può essere interpretata in modo da escludere il conflitto, la Corte ne dichiara l’incostituzionalità. Ove poi, in concreto, il regolamento di delegificazione invadesse la competenza regionale, rimane aperta la strada del conflitto di attribuzioni e del suo annullamento da parte della Corte costituzionale. Alla luce dell’orientamento giurisprudenziale della Corte, dovrebbe darsi una soluzione negativa al problema dell’ammissibilità dei regolamenti statali contenenti norme cedevoli in materia di competenza regionale, destinate cioè a venir meno a seguito dell’effettivo esercizio della potestà normativa regionale. Tuttavia quando la Corte con la sentenza 303/2003 ha annullato la legge obiettivo nel punto in cui autorizzava il Governo a modificare il regolamento di attuazione della legge quadro sui lavori pubblici, non ha fatto alcun cenno alla questione di cedevolezza; del resto, sono state ammesse norme legislative cedevoli in un’isolata pronuncia; ma un simile argomento può prestarsi a diventare giustificazione generale per l’ingresso delle norme cedevoli statali in materia di competenza regionale. Sul fronte legislativo la L. 11/2005, che ha sostituito la Legge La Pergola, ha espressamente previsto norme regolamentari statali cedevoli, autorizzando il Governo ad adottare regolamenti nelle materie di competenza delle Regioni qualora queste non diano tempestiva attuazione alle norme comunitarie. La successiva giurisprudenza costituzionale è arrivata ad ammettere ciò che la sentenza 303/2003 aveva escluso, ossia l’attrazione in via sussidiaria allo Stato anche della competenza regolamentare con la sola spiegazione dell’esigenza dell’esercizio unitario della funzione. In questo modo la Corte ha consentito a fonti secondarie statali di condizionare l’esercizio della potestà legislativa regionale, e tra l’altro anche in assenza di intesa con la Regione, che viene spogliata con atto unilaterale della possibilità di opporsi alla sottrazione di materie costituzionalmente previste. Se si rinuncia all’intesa e alla motivazione espressa della legge sussidiaria, poi, la Corte rimane priva di parametri valutativi dotati di oggettività e controllabilità giuridica; lo scrutinio costituzionale si risolve in un giudizio circa l’esistenza in astratto di un’esigenza unitaria atta a giustificare l’attrazione statale delle funzioni amministrative. Ecco allora che la Corte finisce per accettare l’idea che la sussidiarietà costituisca poco più che una variatio linguistica del vecchio limite dell’interesse nazionale. In una pronuncia successiva ha confermato che la chiamata in sussidiarietà può applicarsi anche al regolamento statale di delegificazione nei confronti delle leggi regionali, ma tra i criteri che ne condizionano la legittimità costituzionale ha ricompreso la previsione dell’intesa Stato-Regione. La Corte ha ripreso la sua giurisprudenza sulla chiamata in sussidiarietà, affermando che nelle materie di cui all’art 117.3,4 Cost, una legge può attribuire e regolare l’esercizio di funzioni amministrative a livello centrale, se ed in quanto siano soddisfatti i requisiti di ragionevolezza, proporzionalità e leale collaborazione. In questo modo il modello flessibile della distribuzione di competenze tra Stato e Regioni si estende a tutto l’arco delle rispettive attribuzioni, potere regolamentare incluso. La sussidiarietà, diversamente dalla cedevolezza, implica la sostituzione di un livello di governo a un altro nell’esercizio della funzione amministrativa e della corrispondente funzione normativa. Tale conclusione è certamente valida nel caso in cui la chiamata in sussidiarietà riguardi i rapporti tra legge statale e regionale, e - anche se mancano indicazioni esplicite - dovrebbe valere per i regolamenti di delegificazione in attuazione della chiamata in sussidiarietà. Il problema si pone nel caso di legge regionale che disciplini una materia già attratta dall’orbita della normativa statale, oppure nel caso di un regolamento di delegificazione che intervenga in materia già disciplinata con legge regionale. Seguendo il precedente ordine di idee, la legge regionale sarebbe nel primo caso illegittima, nel secondo caso abrogata.

Rapporto tra Regolamento Statale e Regionale[modifica]

Per quanto riguarda il profilo dei rapporti tra regolamento statale e regionale, il sistema è ispirato alla separazione delle competenze: il giudice delle leggi ha annullato quelle disposizioni che autorizzavano l’intervento del regolamento statale in materie regionali. La rigidità del criterio di separazione viene tuttavia attenuato mediante le operazioni di ricostruzione delle materie, che possono portare all’espansione delle competenze trasversali (in questi casi la Corte nega che vi sia stata violazione della sfera di competenza regionale). La suddetta clausola di flessibilità è stata utilizzata particolarmente con riguardo al settore dei contratti pubblici (soprattutto appalti di lavori, servizi, forniture), la cui disciplina è stata ricondotta dalla più recente giurisprudenza costituzionale alle materie “tutela della concorrenza” e “ordinamento civile”; poiché ascritti a materie di legislazione esclusiva statale, lo Stato ha potestà regolamentare sui pubblici appalti. Anche la determinazione dei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili “ che devono essere garantiti in tutto il territorio nazionale dev’essere fatta con legge statale; quest’ultima può affidare le sue ulteriori specificazioni a regolamenti statali. Relativamente alla materia concorrente concernente “l’armonizzazione dei bilanci pubblici” e il “coordinamento della finanza pubblica”, la Corte sostiene che il coordinamento finanziario può richiedere per sua natura anche l’esercizio di poteri di ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione dati e controllo; il carattere finalistico dell’azione di coordinamento non solo giustifica la posizione dei principi fondamentali ai sensi dell’art 117 Cost, ma anche la collocazione a livello centrale di poteri puntuali necessari perché la finalità di coordinamento - che eccede in parte la possibilità di interventi substatali - possa essere concretamente realizzata (in questo caso non vi è riferimento al carattere trasversale della materia). Tuttavia l’azione di coordinamento non può mai trasformarsi in attività di direzione o in un indebito condizionamento dell’autonomia regionale, pericolo superabile col meccanismo dell’intesa. Un’ulteriore causa di flessibilità della ripartizione delle competenze è stata giustificata in nome del principio di continuità, che in alcune decisioni della Corte viene invocato non per mantenere una disposizione antecedente alla riforma costituzionale, ma per consentire la sopravvivenza di una normativa successiva a tale riforma che viene ad integrare una normativa ad essa preesistente. In tal modo si ammette una normativa regolamentare di dettaglio in materie di competenza concorrente, in forza del carattere temporaneo della disciplina e della necessità di garantire valori di rilievo costituzionale anche nella fase transitoria tra la vecchia disciplina costituzionale e l’attuazione concreta della nuova. Nella giurisprudenza del Consiglio di Stato coesistono orientamenti limitativi ed orientamenti permissivi. Orientamenti limitativi: da un lato vi è l’affermazione che lo Stato non può approvare regolamenti in una materia di competenza regionale (dopo la riforma del titolo V), né l’intesa nell’ambito dellaConferenza Stato-Regioni vale a fondare l’esercizio di tale potestà regolamentare statale. In un altro parere Il Consiglio ha escluso che lo Stato possa adottare norme regolamentari cedevoliin materia di competenza regionale, ammettendo un’eccezione quando le norme cedevoli servono a dare attuazione alla normativa comunitaria. Orientamenti permissivi: il Consiglio ha ammesso che possa essere approvato un regolamento statale in materia concorrente quando vi siano ragioni di necessità ed urgenza. In un altro caso ha ammesso un regolamento statale relativo alla disciplina del fondo per la promozione de libro e dei prodotti editoriali, in considerazione del carattere nazionale del fondo e del parere positivo espresso dalla Conferenza unificata, pur trattandosi di una materia di competenza regionale. Vi sono poi quei casi in cui i regolamenti statali cadono in materie statali interferenti con materie di competenza regionale (frequente nelle materie trasversali). Perciò in un caso il Consiglio ha distinto tra previsioni del regolamento riconducibili a una materia trasversale (tutela dell’ambiente), in relazione alle quali ha ritenuto legittimo l’esercizio del potere regolamentare, e previsioni del regolamento incidenti su una materia concorrente (governo del territorio) in relazione alle quali si è esclusa la legittimità. In ordine ai rapporti tra regolamenti statali, da una parte, e leggi e regolamenti regionali dall’altra, il diritto vivente sembra spingere verso un modello di integrazione in cui il principio di competenza conosce importanti eccezioni per opera di alcune clausole di flessibilità.

L'Autonomia Regolamentare degli Enti Locali[modifica]

Diverso sembra l’orientamento per quanto riguarda i regolamenti degli enti locali: in almeno una pronuncia della Corte emerge come l’autonomia di Comuni e Province, nei rapporti con fonti di livello superiore, goda di una tutela più efficace di quella concessa alle Regioni verso lo Stato. Ex art. 117.6 è attribuita potestà regolamentare agli enti locali in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Da ciò la Corte ha ricavato un’interpretazione rigida del principio di competenza, sostenendo che il conferimento di una funzione amministrativa ad un dato anello istituzionale comporta la traslazione verso lo stesso della corrispondente potestà regolamentare. L’eventuale inerzia dell’ente destinatario della funzione quanto all’adozione della relativa disciplina regolamentare non può essere prevenuta dall’ente che ha effettuato il conferimento con norme sostitutive regolamentari, benché provviste da efficacia cedevole. Questa decisione riguarda espressamente il rapporto tra regolamento locale e regionale. Per quanto riguarda il rapporto tra regolamento locale e leggi, la dottrina si divide secondo due orientamenti:

  • uno ricostruisce il suddetto rapporto sulla base del principio gerarchico; il rapporto tra le due fonti non sarebbe molto diverso dalla logica legge - regolamento statale di esecuzione;
  • un altro ha letto l’art 117.6 Cost nel senso che esso avrebbe previsto una vera e propria riserva di competenza; dovrebbe ritenersi costituzionalmente illegittima una legge che, dopo aver allocato una funzione amministrativa in capo all’ente locale, occupasse uno spazio relativo alla disciplina organizzativo-procedurale delle funzioni amministrative conferite.

Quest’ultimo orientamento pare uscire rafforzato a seguito della giurisprudenza costituzionale appena citata. C’è però chi mitiga gli effetti della riserva di regolamento locale, escludendo l’annullamento della legge che semplicemente disciplina i profili organizzativo procedurali delle funzioni amministrative conferite agli enti locali, il che è suffragato da due ragioni:

  • una di opportunità: ciò priverebbe dii qualsiasi disciplina organizzativa procedurale delle funzioni quella parte degli enti locali che non si fosse attivata per approvarne una propria
  • una di carattere teorico legata all’assimilazione della riserva ex art 117.6 alla “forzata coesistenza tra legge statale e regionale nelle materie di competenza concorrente.

In questo modo opererebbe un principio di preferenza di regolamento, per cui la legge continua a disciplinare la materia finché non intervenga il regolamento locale a derogare (per la sola parte relativa ad organizzazione e svolgimento delle funzioni conferite) la legge, che quindi conterrebbe norme cedevoli nella parte in cui disciplina i profili organizzativo procedurali delle funzioni conferite. Questa interpretazione fuoriesce dalla nozione di competenza in senso forte, poiché assicura un certo grado di flessibilità nei rapporti tra legge e regolamento locale. Questa flessibilità è accentuata da parte di chi osserva che la competenza di cui all’art 117.6 è una competenza funzionale, poiché segue le sorti della funzione amministrativa conferita all’ente locale dalla legge. Il conferimento della stessa funzione a sua volta, in base all’art 118, deve seguire una logica sussidiaria, sicché lo stesso potere regolamentare locale dovrà ubbidire a tale logica. Ciò significa che, in ordine ai profili organizzativi e procedurali delle funzioni amministrative conferite agli enti locali, ci sarebbe una presunzione relativa di competenza dei regolamenti locali, che solo in linea tendenziale avrebbero riservato il potere di disciplinare questi profili. Ma col sopraggiungere di esigenze unitarie, questa presunzione di competenza sarebbe destinata a cedere di fronte alla legge che potrebbe disporre del criterio di riparto in 2 modi:

  • spostando la titolarità della funzione amministrativa in capo ad un ente di livello più comprensivo (logica ascensionale della sussidiarietà)
  • mantenendo la titolarità della funzione amministrativa in capo all’ente locale ed attraendo alla legge la sola disciplina degli aspetti organizzativi-procedurali della funzione

Il regime delle Regioni speciali si differenzia da quello ora descritto per pochi profili:

  • il primo riguarda il titolare della competenza - sono gli Statuti speciali a individuare direttamente l’organo titolare del potere regolamentare (di regola la Giunta regionale) ed esistono forme di procedimentalizzazione dell’esercizio di tale potere;
  • il secondo riguarda il profilo della competenza - anche per le Regioni speciali dovrebbe operare la clausola della previsione più favorevole relativa ai rapporti regolamenti stataliregionali; con riguardo al tipo di regolamento (esecutivo, di delegificazione ecc) si potrebbe discutere se questo, in presenza della menzione statutaria dei soli regolamenti di esecuzione, non debba essere limitato a tale categoria, anche se nelle Regioni speciali si sono di fatto diffusi regolamenti di delegificazione senza incontrare finora reazioni da parte della giurisprudenza.
  • il terzo riguarda le materie in cui le Regioni possono adottare regolamenti: operando il parallelismo tra potestà legislativa e regolamentare, occorrerà fare riferimento alle materie che ciascun Stato affida alla competenza della singola Regione speciale; potrà così verificarsi che, in relazione all’esistenza di ambiti materiali affidati alle Regioni speciali e non a quelle ordinarie, lo Stato possa adottare un regolamento che riguarderà le sole Regioni ordinarie, ma non si applicherà nelle speciali.

La Tutela Giurisdizione nei Confronti dei Regolamenti[modifica]

Inizialmente la giurisprudenza tendeva ad assimilare il regolamento al provvedimento amministrativo con riguardo ai mezzi di tutela; in primo luogo ciò comportava la sottoposizione anche del regolamento alla regola dell’impugnazione (principale o incidentale) entro il termine di decadenza: un regolamento contrario a legge o Costituzione sarebbe rimasta efficace se non impugnato entro il termine di decadenza, invertendo l’ordine delle fonti, con prevalenza del regolamento - una volta divenuto inoppugnabile - sulla legge. Più di recente, a fronte dell’espansione della potestà regolamentare (specie a seguito del processo di delegificazione) il regolamento si è emancipato dalla legge, essendo questa troppo spesso del tutto indeterminata sia nei principi che nella definizione della materia: viene meno quindi il criterio alla stregua del quale effettuare il controllo di legittimità del regolamento. Un controllo basato su un parametro legislativo ormai evanescente è insufficiente, secondo alcuni Autori, e rischia di consentire al potere regolamentare di arrivare a ledere i diritti fondamentali previsti dalla Costituzione. L’inadeguatezza del sindacato dei regolamenti deriverebbe anche dal fatto che il giudice amministrativo opera sui regolamenti un riscontro meramente formale, diretto ad individuare il fondamento legale del potere regolamentare. Nel giudizio sui regolamenti mancano sia le caratteristiche del controllo del giudice amministrativo sui provvedimenti (che sindaca le modalità di esercizio del potere amministrativo, tramite le figure dell’eccesso di potere), sia quelle del controllo della Corte costituzionale sugli atti aventi forza di legge, in cui esiste lo strumento del sindacato sulla ragionevolezza. Per superare questi problemi non pare realistico attendersi un’evoluzione della giurisprudenza costituzionale. Costantino Mortati, negli anni ’60, aveva prospettato un sindacato di costituzionalità sui regolamenti, muovendo dalla premessa che il potere regolamentare fosse fondato non sull’autorizzazione contenuta nella legge, ma direttamente sulla posizione conferita dalla Costituzione agli organi che esercitano tale potere, e che pertanto il regolamento potesse essere considerato atto avente forza di legge. Questa costruzione non ha avuto seguito nella giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha ripreso l’idea di Esposito secondo cui il giudice costituzionale dovrebbe occuparsi solo di giudicare della costituzionalità delle leggi; nel farlo deve riferirsi al diritto vivente, per la cui comprensione insieme agli indirizzo giurisprudenziali ed alle prassi amministrative, va tenuto conto di tutti i regolamenti di esecuzione. Questa impostazione è stata seguita da due sentenze della Corte costituzionale, che da una parte hanno ribadito l’inammissibilità di un sindacato di costituzionalità del regolamento, dall’altra hanno configurato un controllo di costituzionalità della legge così come in concreto applicata attraverso le specificazioni operate dalla fonte regolamentare. A parte il fatto che non sempre la Corte sembra aver mantenuto ferma questa sua “dottrina”, anche il sindacato sul diritto vivente regolamentare si rivela un controllo insufficiente di fronte all’espansione di regolamenti ben diversi da quelli che specificano ed eseguono le disposizioni legislative (regolamenti di delegificazione, regolamenti delle Regioni ed enti locali..). I regolamenti di delegificazione sono stati emanati in un quadro assai debole di principi e criteri, tanto che la legge che li autorizza è stata definita “legge obiettivo” per la sua indisponibilità ad offrire un principio di normazione sostanziale cui agganciare la disciplina dell’esecutivo. E troppo spesso il regolamento prescinde dalla legge. Ma la Corte, che non intende abbandonare l’interpretazione tradizionale dell’art 134 Cost, ha osservato che quest’ultimo non pregiudica il pieno esplicarsi della garanzia della Costituzione nel sistema delle fonti, in particolare quelle di valore regolamentare in sede di delegificazione. Rimarrebbero due strumenti di tutela:

  • la questione di costituzionalità sulla legge abilitante il Governo all’adozione del regolamento, ove il vizio sia ad essa riconducibile
  • il controllo di legittimità sul regolamento, nell’ambito dei poteri spettanti ai giudici ordinari o amministrativi, ove il vizio sia proprio ed esclusivo del regolamento stesso.

La Corte ha precisato che un regolamento di delegificazione che travalichi i confini della materia e dei criteri della legge non è di per sé impugnabile davanti alla Corte, ma resta inefficace “in parte qua”, perché non riesce a produrre l’effetto abrogativo della legge: il sindacato della Corte potrà riguardare quelle disposizioni legislative che avrebbero dovuto essere sostituite, mentre è rimessa al giudice a quo la valutazione delle conseguenze della delegificazione e quindi la verifica se il regolamento possa o meno esplicare l’efficacia abrogativa delle leggi anteriori. Proprio muovendo da quest’ultimo concetto, si è superata l’impostazione tradizionale che vuole l’invalidità del regolamento riconducibile alla specie dell’annullabilità; piuttosto, un difetto così radicale del fondamento legislativo del regolamento aprirebbe il varco ad una forma di tutela assimilabile a quella della disapplicazione: il giudice, nell’opera di selezione delle fonti da cui trarre la disciplina del caso concreto dovrebbe cogliere d’ufficio l’inefficacia originaria del regolamento, procedendo alla sua non applicazione. Di disapplicazione del regolamento illegittimo aveva già parlato il Consiglio di Stato. A partire dalla sentenza 154/1992 è stato abbandonato il principio che vietava al giudice amministrativo di disapplicare i regolamenti, analogamente a quanto avviene per i provvedimenti amministrativi. Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, il ricorrente sosteneva l’illegittimità di un provvedimento per via del contrasto con un regolamento, che il giudice rilevò d’ufficio essere a sua volta in contrasto con la legge: il provvedimento impugnato era quindi difforme alla norma secondaria ma conforme a quella primaria. Davanti all’alternativa di applicare il regolamento illegittimo, il giudice scelse di disapplicare il regolamento, sebbene non impugnato entro i termini di decadenza, e riconoscere la legittimità al provvedimento, rigettando il ricorso e giustificando la decisione invocando il principio gerarchico (legge-regolamento). Per cercare di mantenere fermo il principio dell’inoppugnabilità dell’atto amministrativo, ha aggiunto nella sentenza che si poteva procedere alla disapplicazione del regolamento solo perché il giudice si apprestava a tutelare un diritto soggettivo nell’ambito della sua giurisdizione esclusiva. Tuttavia gli argomenti a favore della disapplicazione del regolamento in contrasto con la legge superano la giurisdizione esclusiva. La successiva giurisprudenza amministrativa ha confermato la solidità dell’orientamento che difende l’inoppugnabilità del provvedimento amministrativo escludendone perciò la disapplicazione, anche se illegittimo, una volta trascorsi i termini per l’impugnazione, ma ha continuato a fare uso della tecnica della disapplicazione del regolamento in contrasto con la legge (non solo come è accaduto nel caso suddetto, ma anche nell’ipotesi in cui il ricorrente assuma l’illegittimità del regolamento). La disapplicazione del regolamento illegittimo, alla luce di questo orientamento, è stata qualificata come strumento di risoluzione delle antinomie normative, facendo salvo il principio processuale della domanda (purché il ricorrente lamenti violazione di legge da parte del provvedimento) e quello del divieto di disapplicazione del provvedimento amministrativo divenuto inoppugnabile. In realtà si spezza la vecchia assimilazione tra provvedimento e regolamento, e la tecnica della disapplicazione è usata per risolvere un conflitto tra norme, com’è attestato dal riferimento al principio iura novit curia. Tale tecnica potrebbe risultare di grande utilità anche a seguito delle trasformazioni dell’ordine delle fonti realizzate con la riforma costituzionale del titolo V: per risolvere i conflitti di competenza frequenti in un assetto poliedrico di produzione normativa bisogna ricorrere innanzitutto a tecniche preventive di tipo negoziale che possono servire a specificare o coordinare le competenze, anche quando vi è situazione di incertezza. Ma quando l’antinomia tra norme regolamentari statali e regionali dovesse porsi nell’arena giudiziaria, la disapplicazione potrebbe confermarsi una valida tecnica di soluzione delle antinomie. Per ricorrere alla disapplicazione occorre comunque la presenza di un’antinomia, che sicuramente ricorre quando il regolamento confligge con una norma di dettaglio o comunque sufficientemente puntuale, ma è più difficile parlarne quando il conflitto riguarda principi costituzionali o principi generali tratti dall’insieme delle leggi. La giurisprudenza amministrativa in definitiva tiene insieme un sistema di tutela mista dei regolamenti:

  • di disapplicazione quando il giudice accerti che, per provvedere sulla domanda, il regolamento debba soccombere nei confronti di un'altra norma, per ragioni di gerarchia o competenza
  • di annullamento quando il regolamento abbia un effetto immediatamente lesivo, ovvero quando il ricorrente abbia impugnato congiuntamente il provvedimento lesivo ed il regolamento, e comunque allorché manca un conflitto puntuale tra norme, ma si possa parlare del vizio di “irragionevolezza”

Se in passato il controllo giudiziale era circoscritto al riscontro della fonte legale posta a fondamento del potere regolamentare, già con la disapplicazione, il giudice si è staccato da questa prospettiva ed ha guardato ai limiti, che possono derivare non solo dalla legge attributiva del potere, ma da qualsiasi altra fonte primaria. Il passaggio successivo è l’esperimento di un sindacato di ragionevolezza della norma regolamentare (che non consiste in un’evoluzione dello sviamento di potere ed in un bilanciamento di interessi divergenti) da parte del giudice amministrativo: la ratio della disposizione regolamentare è confrontata con la ratio della disposizione che ha attribuito il potere (e non solo col suo tenore letterale), e poi coi principi generali e con le norme costituzionali, talora ricorrendo all’uso di un tertium comparationis. Particolare attenzione in questa operazione è prestata alla tutela dei diritti individuali, che hanno una loro base normativa indipendentemente dal rapporto legge-regolamento. Questo controllo di ragionevolezza ormai si estende a regolamenti diversi da quelli governativi. In definitiva, l’evoluzione giurisprudenziale attesta la tendenza a superare una parte consistente delle obiezioni mosse dalla dottrina al sindacato giudiziale sui regolamenti. L’esigenza di assicurare un certo grado di coerenza al sistema delle fonti ha spinto il giudice amministrativo alla ricerca di nuove tecniche di giudizio da applicare ai regolamenti.

Bibliografia[modifica]

1) A. Iannuzzi, Regolamenti delle Regioni. Questioni teoriche e aspetti problematici, Editoriale scientifica, Napoli, 2012.

2) M. Massa, Regolamenti amministrativi e processo. I due volti dei regolamenti e i loro riflessi nei giudizi costituzionali e amministrativi, Jovene, Napoli, 2012.