Il recupero (urbanistica)

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appunti
Il recupero (urbanistica)
Tipo di risorsa Tipo: appunti
Materia di appartenenza Materia: Urbanistica

Come detto il tema del recupero è stato per la prima volta inserito all'interno di una legge nazionale che affrontava problematiche più ampie. Ovviamente questo tema, data la sua importanza, è stato successivamente ripreso con leggi dedicate e quindi con una trattazione più approfondita in quanto cambia in modo netto un modus operandi che si era radicato in Italia e che consisteva nella continua espansione senza minimamente prevedere un riutilizzo delle opere già esistenti.

Per tutti gli anni '80 non si hanno però altre leggi nazionali sul recupero, ma viene indicato alla regioni di promuovere autonomamente questo tema attraverso leggi d'inquadramento specifiche. Viene in particolare suggerito di distinguere nelle leggi regionali tre differenti situazioni, in modo da creare una legislazione quanto più omogenea possibile. In particolare vengono distinti interventi di:

  • REP (recupero edilizio primario), riferiti alle parti comuni degli edifici;
  • RES (recupero edilizio secondario), riferiti ai singoli alloggi;
  • RUB (recupero urbano di base), riferito ad un contesto più ampio.

Sostanzialmente quindi si fa comprendere che vi è una distinzione tra interventi operato sui singoli edifici e su parti più o meno grandi di città. Le leggi differenziano questi interventi anche per differenziare l'entità dei contributi pubblici elargiti per promuovere i diversi recuperi, stabilendo in base alle priorità, ed in particolare rispetto al ritorno economico dell'9nvestimento, un ordine di convenienza che vede al primo posto il finanziamento dei RUB, seguito da quello dei REP ed infine quello dei RES.

Con il RUB in particolare viene valorizzata un'area ampia e quindi a valorizzare in modo indiretto tutti i fabbricati ubicati in prossimità dell'area stessa, incrementandone di fatto il valore finanziario e divenendo un intervento conveniente per tutte le parti interessate e riuscendo così ad attivare anche un recupero privato che con le mutate condizioni al contorno diviene conveniente per i singoli proprietari (un esempio di tale processo è quello che si è attivato con la riqualificazione di Stradone Sant'Agostino che ha messo in moto un circolo virtuoso portando a una riqualificazione completa sia dell'area che delle abitazioni private). Il RUB quindi a fronte di un investimento pubblico porta una serie di conseguenti investimenti privati e quindi un grande movimento di risorse finanziarie portando introiti alla stessa pubblica amministrazione ad esempio sotto forma di imposte. Intervenire a scala RUB significa quindi creare le condizioni per le quali tutti i soggetti abbiano la convenienza di intervenire, e questo succede sicuramente se contestualmente tutti i soggetti fanno la loro parte, avendo come risultato finale quello di una rifioritura del mercato. Perché ciò succeda quindi è necessario che vu sia uno strumento urbanistico atto a produrre un progetto su cui tutti gli attori interessati si trovino in accordo e rispetto al quale si impegnino in modo vincolante ad investire e quindi a realizzarlo.

L'intervento pubblico ha in tale scenario la funzione di volano serve infatti a completare le risorse finanziarie già messe a disposizione dai soggetti privati, in sostanza andando a colmare un delta non troppo significativo. Questo concetto è alla base dell'attuale politica urbana e si sta ampliando anche su una scala più ampia, interessando intere aree geografiche e alimentando tali interventi attraverso gli investimenti comunitari.

Il RES è invece attuato per garantire un diritto costituzionale, in quanto non porta un guadagno alla pubblica amministrazione, non essendo pertanto un investimento, ma serve a dare pari opportunità, circa l'intervento di sistemazione di un alloggio privato, anche alle fasce meno abbienti della popolazione.

La prima regione a dotarsi di una legge quadro sul recupero è stata la Lombardia nel 1986 che ha il pregio di essere stata la prima e l'unica ad inserire nel recupero anche i capannoni industriali, non risultando però una legge di particolare spessore. Tale legge diede anche il nome allo strumento urbanistico dedicato al recupero a scala RUB, il così detto "programma complesso".

Questa denominazione risulta però molto infelice, anche se si è diffusa in tutte le regioni, in quanto non si tratta di un programma ma piuttosto di un progetto che deve essere accompagnato un accordo scritto tra le parti e da un piano finanziario che dimostri la fattibilità di realizzazione degli interventi di recupero. Il progetto ovviamente deve essere conforme alla normativa urbanistica vigente. In termini più eleganti i progetti son stati denominati anche "strumenti della programmazione concertata".

Anche riguardo a questo tema l'Italia è stata il fanalino di coda in Europa che si è dotata ben prima e con nomi diversi questi strumenti ma che risultano sempre costituiti da un progetto, da un accordo tra le parti e da un piano finanziario. Proprio la complessità dei problemi è stato un freno alla legislazione regionale, la seconda regione a legiferare in materia è infatti stata la Liguria nel 1987 con la legge 24, che è stata riconosciuta come la norma più completa in assoluto in materia di recupero, non ancora eguagliata nemmeno della successive normative nazionali degli anni '90.

Distinguiamo ciò che è contenuto nella legge dagli strumenti dei quali si è fornita la regione per applicarla. La difficoltà maggiore fu quella di far capire al mercato, sempre propenso all'espansione, il tema del recupero.

In particolare si individuano diversi punti di interesse al'interno della legge:

  • La legge istituisce un "programma organico di intervento" (POI) che è il corrispettivo del programma complesso lombardo;
  • Prevede poi un capitolo per le così dette case parcheggio, ovvero quelle sistemazioni temporanee per gli individui le cui abitazioni risultano sottoposte a recupero e quindi in alcuni casi inagibili;
  • Prevede ancora il finanziamento a due strutture che possono accompagnare il progetto e quindi supportare le pubblica amministrazioni nel complesso di realizzazione dei POI;
  • Altro fiore all'occhiello è stato quello della diagnosi preventiva nei progetti. Infatti in

particolare per gli interventi su edifici storici, data la difficoltà di intervento, anche per quanto riguarda il rispetto delle resistenze strutturali, l'analisi preventiva supporta i progettisti fornendo dati fondamentali sulle opere e concorre nella determinazione del tipo di intervento da operare. Si hanno quindi professionisti molto specializzati, detti diagnosti, che forniscono i dati precisi sullo stato attuale delle opere soggette a recupero (proprio come il medico che prima di prescrivere una terapia sottopone il paziente ad analisi in modo da conoscerne la situazione e su questa basare le sue decisioni), certificandoli e facendoli così divenire i dati di partenza sui quali ci si baserà per la realizzazione degli interventi.

La regione Liguria ha quindi previsto dei contributi significativi per promuovere l'attività della diagnosi, creando una struttura specifica che verificasse che fossero i diagnosti abilitati cercando di regolare i costi degli interventi attraverso prezziari indicativi. In particolare è stato costituito un ente, lo S.T.E.R., che accompagnasse il mercato e l'utenza nella messa in pratica di questa nuova tipologia di analisi. Il servizio svolto da tale ente è stato un servizio temporaneo, in quanto questo aveva senso di esistere fino a quando il mercato non si fosse adeguato, avendo come detto una funzione di accompagnamento e di introduzione. Quest'ente ha operato anche una classificazione dei diversi tipi di diagnosi possibili, da quelle geotecniche a quelle distruttive, sulla base della quale sono stati stabiliti i finanziamenti regionali.

I costi di questi finanziamenti sono stati contenuti in quanto non venivano richieste diagnosi generali, ma la pubblica amministrazione aiutavano gli utenti anche nell'individuazione della diagnosi adatta in base alle esigenze progettuali. La diagnosi tuttora non risulta più finanziata ma ormai largamente diffusa anche se non obbligatoria.

Uno dei problemi principali della normativa italiana è quella della maniacale attenzione sul singolo cespite (edificio) senza avere uno strumento specifico di salvaguardia di ciò che avviene attorno allo stesso cespite, non considerando assolutamente la diagnosi preventiva degli interventi.

Per la realizzazione di un POI non basta suggerire il tipo di diagnosi ma sono necessarie una serie di considerazioni dal punto di vista finanziario. È nata a questo scopo una seconda struttura, un'agenzia, la ARED (agenzia regionale per il recupero edilizio) che ha lo scopo di riunificare e mettere in collegamento diretto tutte le componenti del mercato interessate dalle opere di recupero. In sostanza sono delle tavole rotonde alle quali partecipano la stessa amministrazione pubblica e altri enti come cooperative, banche e aziende. Rappresentano quindi l'elemento di unione e convergenza tra il legislatore e gli operatori del mercato

Oltre a questa struttura le regioni si sono dotate anche delle così dette finanziarie, ovvero soggetti privati nei quali hanno una partecipazione di maggioranza le stesse pubbliche amministrazioni e grazie alle quali i soggetti pubblici possono comportarsi come privati, operando in concreto sul mercato, anche se non in competizione con gli altri soggetti, ma in appoggio di questi, e prendendo parte alla ARED proprio con tali "sembianze". Tutt'oggi L'ARED ha esaurito il suo ruolo, anche se non è stata chiusa ha infatti modificato il suo campo di intervento.

Alla luce di quanto detto possiamo affermare che il processo urbanistico è cambiato completamente, segnale evidente di questo cambiamento è che ora il piano urbanistico da inizialmente indicazioni generali attendendo di verificare i singoli POI redatti dalle regioni e poi in base a questi si definisce in modo più netto, cercando quindi di andare incontro alle esigenze locali legate al recupero e non più imponendo interventi cogenti, in quanto nel caso del recupero questa sarebbe sicuramente più problematico in quanto si vanno a modificare equilibri e realtà ormai radicatesi sul terreno e quindi bisogna utilizzare alcune cautele in più.

Successivamente Sardegna, Umbria ed Emilia Romagna hanno legiferato con alcune differenze ma nella sostanza tutte si sono date uno strumento per una programmazione concertata, ovvero che rispetti l'accordo tra le parti, che rispetti la normativa vigente e che sia coperto da finanziamenti e quindi realizzabile concretamente.

Di fatto ci si ritrova agli inizi degli anni '90 con poche regioni che hanno iniziato a legiferare su questo tema. Si crea in questi anni un parallelismo sempre più evidente tra la realtà italiana e le altre nazioni europee, dovuta all'appartenenza alla comunità europea porta infatti ad una convergenza delle politiche economiche e sociali, che evidenzia l'arretratezza dell'Italia proprio riguardo il tema del recupero ed in particolare dell'apparato normativo che ne regola lo svolgimento. In questa fase lo stato che fa da intermediario con la comunità europea si arroga alcuni diritti sulla costituzione degli strumenti urbanistici che coma abbiamo visto erano competenza esclusiva delle regioni. Inizia perciò in questo periodo a realizzarsi una lenta trasformazione degli apparati pubblici ed amministrativi.

In particolare con la legge 179 del '92 (Ferrarini-Botta) all'articolo 16 viene introdotto a livello nazionale un programma complesso obbligatorio per tutta Italia, chiamato programma integrato (PI), che non hanno sostituito i POI, in quanto i primi sono stati utilizzati per diverse realtà mentre i POI sono stati adottati dalle regioni per i centri storici. La legge che era già una legge stralcio diviene ancora più scarna a causa di ricorsi da parte delle regioni, mantenendo solo 4 commi in materia urbanistica che non aggiungono nulla ed anzi dicono molto meno di quanto era già stato stabilito. La legge risulta comunque importante in quanto le regioni sono ora obbligate a dotarsi di questo "nuovo" strumento.

Un anno dopo lo stato rende obbligatorio un altro strumento, i cosiddetti PRU, legati all'edilizia residenziale pubblica, che ha interessato in quegli anni tutta l'Europa, portando alla realizzazione di quartieri periferici mal serviti, con pochi collegamenti con la città, che sovente per tali caratteristiche sono stati chiamati "quartieri dormitorio". I PRU nascono proprio per interventi nelle periferie urbane intese come complessi di edilizia economica e popolare. Tale strumento venne introdotto dalla legge 493 del '93, che come vedremo sarà fondamentale anche per i piani di bacino, ed aveva la funzione di migliorare i servizi in tali quartieri, cercando di eliminarne l'anonimato, addirittura intervenendo anche sull'arredo urbano. In particolare con tali PRU possono essere richiesti alla pubblica amministrazione i finanziamenti per la realizzazione di queste opere di miglioramento di questi contesti.

Nonostante i PRU siano uno strumento di recupero permettono la realizzazione anche di nuovi edifici che però devono avere carattere di servizio pubblico e che quindi siano indicati per il recupero complessivo dell'area circostante. L'approvazione del PRU può avvenire per via ordinaria ma anche attraverso un accordo di programma, questo è stato stabilito dall'articolo 27 della legge 142 del '90, avvero un contratto di diritto pubblico che ha la finalità della realizzazione di un progetto di interesse pubblico del quale gli interlocutori principali sono gli enti pubblici (regioni, province, comuni) ed in alcuni casi i privato. Ove la regia sia della regione con la stipula di questo accordo di programma le parti si obbligano a realizzare quel determinato progetto nelle rispettive competenze, quindi se quel progetto non potesse essere realizzato in quel modo perche i regolamenti edilizi danno indicazioni diverse automaticamente tutte queste condizioni vengono cambiate, ovviamente questa procedura è prevista solo per progetti di forte interesse pubblico. Questo è l'unico strumento italiano che permette di avere tempi di realizzazione dell'iter relativamente contenuti e non può essere considerato come una procedura ma rappresenta piuttosto un obbligo per coloro che sottoscrivono tale accordo.

In via ordinaria (stanziamento di finanziamenti da parte dello stato alle regioni che gestiscono a loro volta tali fondi impiegandoli secondo determinati criteri per la realizzazione di particolari opere) lo stato aveva quindi realizzato tutte le norme possibili riguardanti il recupero, ma realizzò altri due strumenti nazionali per rispondere a problematiche che avessero un'influenza sovra-locale. Vengono realizzati così i PRIU (programmi di riqualificazione urbana) e i PRUST, attraverso i quali lo stato diviene protagonista agendo e decidendo direttamente anche per interventi a livello regionale.

Lo stato prevede possibili interventi su città con più di 300.000 abitanti, i capoluoghi di provincia e zone dove si ha una forte esigenza di riconversione industriale in quanto si considera che tali realtà abbiano ripercussioni su scala ed interesse nazionale. In particolare il PRIU, che è un progetto, è atto ad elargire determinati finanziamenti, infatti attraverso tale strumento lo stato pone all'attenzione della realtà locale uno specifico problema considerato di importanza nazionale, in modo che localmente si realizzi un progetto, finanziato proprio dallo stato,che permetta di superare il problema stesso. Con questi strumenti il piano urbanistico inizia a cambiare natura, infatti da strumento coercitivo diviene adesso uno strumento che dialoga con le realtà locali, modificandosi in base alle diverse esigenze. Attraverso questo approccio e queste modalità non si possono però risolvere tutti i problemi, infatti spesso molti temi interessano realtà locali interconnesse (realizzazione di un'autostrada), e quindi viene prodotto un altro strumento che interessa una scala territoriale più ampia del precedente (scala sovra-comunale), i PRUST (programma di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio). Con la realizzazione di questi strumenti si nota un trend legislativo che interessa scale sempre crescenti del territorio, passando da una scala di quartiere fino a raggiungere scale regionali.

I PRUST sono progetti conformi agli strumenti urbanisti presenti che prevedono accordo tra le parti e copertura finanziaria. L'aspetto negativo dei PRUST è stata quella che i finanziamenti non fossero all'altezza degli interventi da dover realizzare ed ha mostrato l'incapacità di alcune nostre strutte amministrative di aver definito in modo preciso il proprio ruolo, questo perché l'ente che nella logica del PROUS avrebbe dovuto aggregare le varie parti interessate del progetto darebbero state le provincie, che sono state però particolarmente assenti, tant'è vero che i veri protagonisti sono stati i comuni.

Anche le proposte di progetto non hanno risposto ad una logica istituzionale, sono stati avanzate infatti in maniera sporadica dalle regioni ed in modo molto consistente dai comuni, mentre le provincie si sono astenute nonostante fosse proprio da questo ente che ci si aspettavano progetti molto decisi e su temi forti. Per tale motivo vennero elaborati i già citati PTC (piani territoriali di coordinamento) che obbligavano le provincie a prendere parte alla vita urbanistica del territorio. Abbiamo visto che tali piani necessitano sempre di una copertura finanziaria e quindi di una programmazione economica. Per tale motivo sempre negli anni '90 nasce un ulteriore strumento da affiancare ai precedenti attraverso la legge 662 del '96 che riorganizza le finanze dello stato che parla di un argomento che a prima vista sembra estraneo all'urbanistica.

Nonostante questo come detto la legge contiene 3 strumenti (accordo di programma quadro, patto territoriale e accordo istituzionale di progetto) utilizzabili per la progettazione urbanistica che, valutando le disponibilità economiche nazionali e gli eventuali finanziamenti europei, cercano di creare un'interazione tra le priorità e le esigenze dei livelli territoriali a scala superiore in moda da cercare di far confluire in un unico intervento il maggior numero possibili di finanziamenti (nazionali, comunitari, regionali).

Per definire progetti che accolgano le priorità di tutti gli enti che operano a scale diverse si creano dei contradditori tecnici che portano alla costituzione di un preventivo accordo di programma quadro, che porta poi ad un vero e proprio patto territoriale che possa favorire lo sviluppo produttivo ad esempio attraverso defiscalizzazione o servizi a credito. In tale logica l'unione europea incide moltissimo sulla programmazione locale in quanto può far confluire una consistente quantità di risorse finanziare per promuovere i progetti.

Anche a livello nazionale, come a livello locale vengono istituite delle agenzie facendo nascere un modello vicino a quello europeo, instaurando una lenta convergenza con un sistema di governo del territorio sempre meno burocratico e sempre più tecnico. Nell'ottica dei finanziamenti inoltre si è cercato di far confluire per la realizzazione di opere pubbliche anche finanziamenti privati attraverso modalità precise che verranno poi approfondite.