Riforma del bicameralismo italiano

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lezione
Riforma del bicameralismo italiano
Tipo di risorsa Tipo: lezione
Materia di appartenenza Materia: Diritto regionale
Avanzamento Avanzamento: lezione completa al 100%.

Il nuovo Titolo V è ad oggi una sezione della Costituzione molto "sofferente" tanto è vero che sono state diversi gli interventi della Corte Costituzionale. Nonostante le numerose critiche di frammentarietà normativa mosse contro la riforma del 2001, essa aveva pero' una razio, che era quella di disarticolare le sedi e i principali istituti di mediazione politica e istituzionale. Tre sono le novità principali sintomatiche di questa tendenza:

  • scomparsa in Costituzione dell'interesse nazionale e i riferimenti al Mezzogiorno.
  • introduzione del modello asimmetrico di relazione Stato-Regioni.
  • dissolvimento dell'unità dei diritti sancita dalla lettera m) dell'articolo 117 della Costituzione.

A seguito di queste modifiche è nata in tempi recenti la necessità di una Camera territoriale.

L'Evoluzione del Bicameralismo Italiano[modifica]

Il bicameralismo in Italia ha un sua connotazione storica ormai secolare tanto da essere diventato un dato storico-ideologico italiano. Esso è frutto del compromesso all'interno del conflitto tra Corona e Governo dell'ottocento, tra ancien regime e l'emergente borghesia. Ugualmente il bicameralismo trova attuazione nel corporativismo fascista che mutò il Senato del Regno con l'ingresso di nuovi senatori mentre sostituì la Camera bassa con la nuova Camera dei Fasci e delle Corporazioni. Superato il bicameralismo autoritario del ventennio fascista, la Costituente, condizionata dalla storia di questo ultimo, crea un bicameralismo di garanzia. L'intento era di frenare con un doppio vaglio le istanze legislative più controverse. L'adesione al bicameralismo perfetto però non fu una istanza politica ma un approccio casuale. Aspro fu infatti il confronto in Costituente su questi temi tanto che è giusto parlare dell'arrivo a questa formula come frutto di veti reciproci. Tre erano le voci in conflitto:

  • il centrismo cattolico: che voleva ancora un Senato corporativo.
  • la sinistra: che poneva un veto a tale forma di Senato temendo la costituzione di un nuovo sistema basato sul censo.
  • le rappresentanze territoriali: che visto il conflitto tra centro e sinistra proposero istanze territoriali.

Il fautore del Senato corporativo fu sicuramente Costantino Mortati. Egli prevedeva l'istituzione di una Camera corporativa composta esclusivamente da esponenti delle diverse categorie sociali e avente quale funzione quella di ricondurre a sintesi i contrasti economici presenti nel paese. È attorno a questa soluzione che si incentra il contrasto con le sinistre le quali erano schierate a favore della soluzione monocamerale sia per ragioni ideologiche (la radice della sovranità è una ed è il popolo) sia per ragioni funzionali (istituzione del Senato sarebbe rivelata un intralcio all'azione politica dello Stato). Ma era una ipotesi ampiamente minoritaria tanto è vero che la stessa sinistra per scongiurare il Senato corporativo cercò alleanza con altre forze della costituente e sorse l'ipotesi del Senato delle Regioni sorto con forza già durante la Commissione Forti. Tale orientamento condizionerà i lavori della costituente. Fallirà la proposta Mortati e si arriverà all'ordine del giorno Nobile che prevede all'articolo 55 un Senato eletto su base territoriale per un terzo dai membri del Consiglio Regionale e per due terzi a suffragio universale degli elettori che hanno compiuto 25 anni. L'opposizione serrata del gruppo democristiano in Assemblea plenaria porterà a cambiamenti al testo ma comunque alla fine gli stessi si arrenderanno all'ipotesi regionale tanto è vero che Mortati in ultimo propose una ipotesi mista di 300 membri eletti per metà a suffragio diretto e per metà da particolari colleggi rappresentanti le categorie produttive di appartenenza. Si tornerà alla intransigenza delle opposizione di sinistra che saranno fortificate dall'approvazione dell'ordine del giorno Leone che concede pari attribuzioni alle due Camere e pertanto in linea di principio si dovrebbe adottare una formula elettorale simile. L'intesa divenne sempre più caotica e ingestibile. Si punto a soluzioni al ribasso come quella di trasformare il Senato come un doppione della Camera dei deputati. Si salverà alla fine la sola espressione di Tosato "eletta a base territoriale" che renderà alla fine il sistema italiano un unicum nelle altre esperienze di diritto costituzionale comparato. Il dibattito sulle sorti del sistema parlamentare bicamerale ritorna dopo un ventennio dall'entrata in vigore della Costituzione nell'ambito dell'istituzione delle Regioni. Il dibattito sulla centralità del Parlamento si lega a quello sul funzionamento delle Camere. Da una parte si riproponevano le virtù del Senato corporativo dall'altro una riforma monocamerale o almeno una differenziazione delle funzioni. Si voleva, attraverso la costituzione della Camera delle Regioni, dare piena vita al centramento territoriale italiano. Agli inizi degli anni ottanta però lo scenario politico e culturale cambio. Le funzioni legislative e la forma dello Stato lasceranno il passo al tentativo di mutazione della forma di Governo. Anche l'emersione della questione settentrionale, con la loro spinta centrifuga, farà venir meno la richiesta di una presenza in Parlamento. I neofederalisti rifiuteranno apertamente una sede statale unitaria di raccordo tra i territori. Una riforma del bicameralismo comunque si è presentata in tutte le proposte di riforma costituzionale degli anni novanta e in ultimo in quella del 2006. Si ricordi il tentativo di Riforma del Governo Renzi che aveva come aspirazione il superare il Bicameralismo Perfetto e l'introduzione di un Senato delle Autonomie.

I Punti Cardini di un Ipotetico Senato Regionale[modifica]

Passando ad esaminare le proposte di revisione del Senato fino al 2013, esse hanno tutte o il difetto di prendere in considerazione esclusivamente il profilo funzionale della riforma o di occuparsi esclusivamente una soluzione di tipo organizzativo. Per arrivare ad una soluzione esaustiva c'è bisono di far convivere questi due aspetti. Le funzioni che la futura Camera delle Regioni dovrebbe avere non sono di facile individuazione ma sostanzialmente sono due le caratteristiche necessarie:

  • l'estromissione della Camera delle Regioni dal circuito fiduciario.
  • il venir meno a carico di senatori del vincolo di rappresentanza della nazione.

La funzione che la Camera territoriale sarebbe chiamata a svolgere inoltre non è quella di raccogliere le richieste territoriali e di farle tramutare in istanze dello Stato quanto più tosto quella di creare un luogo di collaborazione tra Stato e Regioni che sono frutto oggi di una essenza comune inscindibile. Il punto nevralgico è sicuramente però quello della funzione normativa. Al Senato Regionale spetterebbe la legislatura in materia di interesse regionale e locale. Ma tutte o quasi tutte le materie hanno risvolti sugli interessi locali inoltre a complicare tutto ci sono le modifiche costituzionali che hanno smaterializzato il catalogo delle materie legislative di competenza creando anche delle non-materie. Tanto è vero che la stessa Corte Costituzionale non guarda tanto alla Costituzione ma più al profilo degli interessi concreti e della ricaduta possibile sulle esigenze unitarie delle singole materie attuando una interpretazione integrativa delle competenze, di qui la progressiva dilatazione delle competenze compiuta dalla Corte. Inoltre va ricordata la tendenza da parte delle regioni più forti a trovare intese con lo Stato su una più ampia competenza, tendenza che oltre a perpetrare una scompensazione tra regioni forti e regioni deboli, crea anche difficoltà ad individuare i colpevoli di politiche fallimentari. Di qui quindi la necessità che ci sia un raccordo effettivo tra Stato e Regioni.

Modelli Comparativi di Organizzazione del Senato[modifica]

Per individuare le forme della rappresentanza e i criteri di composizione del Senato e bene vedere cosa accade comparativamente negli altri ordinamenti. Tanti sono i sistemi usati che si possono compensare in tre modelli:

  • Senato direttamente elettivo (Stati Uniti d'America, Svizzera, Australia): ogni Stato elegge un numero eguale di senatori.
  • Senato a composizione mista (Spagna, Belgio): in parte eletta direttamente dai cittadini e in parte composta da rappresentanti delle autonomie locali.
  • Senato espressione delle autonomie territoriali: composta da rappresentanti delle autonomie locali.

Tutte e tre le forme si presentano però per vari aspetti non adeguati. Una soluzione sarebbe il lasciare alle regioni creare sistemi di rappresentanza che coinvolgano anche i Comuni e le Provincie e che utilizzino anche il nuovo strumento del Consiglio delle Autonomie il quale ha funzioni che travalicano la semplice consultazione.

Itinerario verso la Camera delle Regioni ?[modifica]

L'istituzione di una Camera delle Regioni è l'ipotesi più incisiva percorribile. Anche il rendere costituzionalizzate le varie Conferenze si rilevano margini di ambiguità e rischio per due motivi:

  • il pluralismo regionale non può essere compresso in un mero sistema di relazione governativa tra i vari livelli.
  • le conferenze sono un mero braccio del Governo centrale.

Il federalismo di maggioranza, cioè delle sole regioni che hanno peso per trattare, rischia di chiudersi in un sistema elitè dove a parlare sono le sole regioni economicamente forti. E preferibile quindi la Camera delle Regioni ma come dovrebbero essere scelti i suoi membri, escludendo il sistema elettorale diretto ? Da una parte vi è il sistema di rappresentanza basato sulle giunte regionali (modello tedesco) dall'altra quello basato sui consigli (modello austriaco). Entrambe le soluzioni non sono da escludere reciprocamente. Il solo modello tedesco avrebbe il rischio di creare un peso notevole in mano ai presidenti delle giunte ecco perché si rivela più utile un sistema misto con problemi però anche in questo caso di individuazione dei criteri di selezione dei rappresentanti e di funzionalità della Camera territoriale. Un altro nodo è quello della divisione dei seggi della Camera delle Regioni tra le varie regioni. Tre sono i sistemi:

  • Rappresentanza Paritaria: tutte le regioni hanno un pari numero di seggi indipendentemente dal numero di abitanti.
  • Rappresentanza Scalare: che crea un sistema di vincolarietà proporzionale al numero di abitanti.
  • Rappresentanza Ponderata: non uguale per tutte le regioni ma nemmeno legata alla proporzionalità del numero di abitanti. Un temperamento medio quindi tra Rappresentanza Paritaria e Rappresentanza Scalare ed è questa l'ipotesi più quotata anche vista l'esigenza di una rappresentanza regionale temperata.

In ultimo la questione del nome (Nomina sunt consequentia rerum). Il nome preferibile dovrebbe essere Senato delle Regioni o Camera delle Regioni. Vanno escluse Senato delle Autonomie e Senato Federale, la prima perché nella futura camera non sarebbero comunque rappresentate tutte le autonomie ma solo quelle regionali la seconda perché richiamerebbe il significato federalista come si è consolidato nel pensiero comune e che non raffigurerebbe la realtà creando anche dinamiche di conflitto. Il federalismo moderno è un federalismo centrifugo che nulla ha a che vedere con il federalismo di Catteno o l'autonomismo meridionalista di Salvemini, Gramsci o Dorso. È un federalismo volto a assecondare le rivendicazioni dei territori più ricchi contro il Mezzogiorno e contro l'unità dei diritti contro la Repubblica. Anche sulla questione del nome (solo apparentemente marginale o "minore") il richiamo alla cultura repubblicana e alla tradizione costituzionale del regionalismo italiano appare quindi imprescindibile.