La Revisione del Titolo V

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lezione
La Revisione del Titolo V
Tipo di risorsa Tipo: lezione
Materia di appartenenza Materia: Diritto regionale
Avanzamento Avanzamento: lezione completa al 100%.

Tre sono le novità centrali poste in essere dalla Revisione del Titolo V compiuta dalla legge costituzionale 3/2001:

  • Scomparsa dell'Interesse Nazionale.
  • Referendum sugli Statuti Regionali.
  • Nuove modalità di Scioglimento dei Consigli Regionali.

Scomparsa dell'Interesse Nazionale[modifica]

Con la riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione scompare ogni riferimento esplicito all'interesse nazionale. L'interesse nazionale si poneva come limite alla legislazione regionale. Con il tempo il limite dell'interesse nazionale si è trasformato in limite di legittimità dato che si andavano a vagliare le competenze tra Stato e Regioni e su di esse si fondava la nozione di interesse nazionale e lo stesso interesse nazionale funzionava da escamotage per il legislatore alla modifica dei confini delle competenze. La nozione di interesse nazionale si presentava comunque molto aleatoria tanto che a dirimerla è stata sempre la Corte Costituzionale che l'ha dovuta ricercare nei diversi casi. Come detto con la legge costituzionale n. 3/2001 l'interesse nazionale è venuto meno dalla Costituzionale e secondo la dottrina questo non è dovuto ad una mera svista. Il legislatore costituzionale l'ha voluto eliminare. Viene meno la gerarchia che vedeva la predominanza dell'interesse nazionale su quello locale. Ora è tutto sullo stesso livello. C'è comunque da segnalare la supremazia di fatto non è venuta meno. Gli stessi enti locali nell'articolo 114 sono definiti enti autonomi quasi a far comprendere che lo Stato è altro. Secondo un'altra parte della dottrina l'interesse nazionale esisterebbe pur senza l'esplicita espressione. La titolarità però della sua tutela non spetta più al Parlamento ma alla Corte Costituzionale, punto controverso soprattutto da chi ritiene l'interesse nazionale un concetto politico. Non viene tanto esaminata la questione dell'oggetto dell'interesse nazionale anzi entrambe le fazioni (continuista e sostenitori della rottura) individuano i nuovi punti di compensazione all'interesse nazionale:

  • nel richiamo all'unità giuridica e economica dell'articolo 120
  • nella tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernente i diritti civili e sociali agli articoli 117 e 120
  • nella previsione di poteri sostitutivi all'articolo 120
  • nel principio di leale collaborazione all'articolo 120 e il principio di sussidiarietà agli articoli 118 e 120.

L'unità giuridica è generalmente considerata una estrinsecazione degli elementi presenti nell'articolo 5 della Costituzione. L'unità economica parte della dottrina ritiene che il legislatore indichi l'uniformità delle condizioni di vita per tutti i cittadini della repubblica. Per quanto riguarda il potere sostitutivo non visto come l'ambito privilegiato del Governo per tutelare l'interesse nazionale. Il suo potere tra l'altro è utilizzabile solo in certi casi limitati. Tra l'altro si ammette una sola sostituzione amministrativa mentre non sarebbe possibile una sostituzione legislativa regionale. Secondo un orientamento divero invece l'interesse nazionale si ravvisa nella leale collaborazione. Se costituzionalizzate essa avrebbe dispiegato un nuovo collaborazionismo tra regioni e stato. La riforma costituzionale ha preferito introdurre invece il principio della sostituzione che è intrinsecamente dissonante con la leale collaborazione. La prima presume una autorità di un soggetto verso l'altro la seconda invece una parità di dignità.

Referendum sugli Statuti Regionali[modifica]

Il legislatore costituzionale del 1999, con formula sintattica scomposta, ha stabilito che lo statuto è approvato con legge approvata dal Consiglio Regionale. A seguito della riforma il procedimento è stato aggravato con una procedura speciale disciplinata dal nuovo articolo 123 della Costituzione. Lo Statuto deve essere approvato da parte del Consiglio a maggioranza assoluta dei suoi componenti con due deliberazioni successive adottate a intervallo non minore di due mesi. È previsto dal medesimo articola la possibilità di promuovere la questione di legittimità costituzionale degli Statuti davanti alla Corte Costituzionale entro trenta giorni dalla pubblicazione. Lo Statuto non è più approvato con legge della Repubblica ma con legge della Regione. Sempre l'articolo 123 prevede la possibilità della messa ad referendum dello Statuto da compiersi da parte di un cinquantesimo degli elettori della Regioni o di un quinto dei componenti il Consiglio Regionale entro tre mesi dalla pubblicazione. Lo Statuto non è promulgato se il Referendum non è approvato dalla maggioranza dei voti validi. Il problema sorge quando il legislatore regionale, avvalendosi del supporto referendario ad esso consentito, potrebbe avvalersi del supporto popolare per la promulgazione di sue leggi regionali controverse. C'è però sempre da dire che la natura referendaria è sempre consultiva pertanto le decisioni che il popolo prenderà sulla materia del referendum resteranno sempre un mero consiglio dato agli organi legislativi regionali. Lo Statuto pur avendo assunto una forma quasi costituzionale non è per questo autorizzato a derogare alla Costituzione. Esso trova origine e legittimazione nella stessa pertanto rimane una soggezione di quest'ultimo alla normativa costituzionale, nonostante parte della dottrina ritenga diversamente. Per quanto riguarda sempre il referendum la comunità regionale è chiamata ad esprimersi sull'intero testo e non sulle sue singole componenti. Un mistero rimane quando, in che fase temporale, è possibile richiedere il referendum sullo Statuto. Se per la questione di legittimità costituzionale il Governo ha trenta giorni dopo la pubblicazione per il referendum si fa riferimento a solo tre mesi senza porre una data effettiva di partenza, si ritiene comunque la pubblicazione, ne' a come si dovranno svolgere le altre fasi dell'iter referendario. Un problema in più sorge dalla possibilità di cumulo tra il procedimento di illegittimità costituzionale e il referendum senza sapere come risolvere tale questione. C'è chi fa precedere prima la decisione sulla questione di legittimità costituzionale e poi il referendum, chi premette il referendum al giudizio della Corte Costituzionale. La Corte Costituzionale è stata chiamata a dare una soluzione ma fino ad ora non è arrivata a una soluzione definitiva. Le sue decisioni si fondano su quattro capisaldi:

  • I termini per il ricorso del Governo alla Corte Costituzionale decorrono al momento della pubblicazione della delibera statutaria.
  • Il termine da cui decorre il mese per il ricorso è lo stesso da cui partono i tre mesi per la richiesta del referendum.
  • Il sindacato della Corte sullo Statuto è sempre reiterabile.
  • La Corte si deve esprimere prima dello svolgimento della consultazione referendaria.

Questi quattro capisaldi non risolvono il problema della sovrapponibilità tra i due procedimenti. Per risolvere si è soliti ricorrere ad una sospensione del procedimento referendario fino al momento della pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale. Rimane ora da definire quale deve essere la disciplina dello svolgimento del referendum. Tre sono le possibilità:

  • La normativa referendaria è contemplata da una legge regionale.
  • La disciplina referendaria è direttamente contemplata dallo Statuto.
  • La disciplina referendaria è disciplinata da una legge statale.

La terza soluzione è quella adottata, anche per garantire uniformità in tutto il territorio nazionale, e anche una normativa regionale verrebbe comunque a decadere dopo un intervento del legislatore nazionale.

Nuove modalità di Scioglimento dei Consigli Regionali[modifica]

Inizialmente in Assemblea Costituente si prevedeva che lo scioglimento del consiglio regionale avvenisse con decreto motivato del Presidente della Repubblica su proposta del Consiglio dei Ministri e deliberazione del Senato. Alla fine si mantenne il solo decreto del Presidente della Repubblica e deliberazione del Senato. Perassi però propose, dato che non si capiva perché la Camera dovesse essere esclusa, una Commissione composta da Senatori e Deputati che vagliassero la proposta di scioglimento. Altri proposero addirittura il vaglio della Corte Costituzionale. Alla fine prevalse l'emendamento Perassi. Venne poi il problema sui motivi dello scioglimento. Inizialmente si propose "l'interesse nazionale" per poi essere sostituito con "atti contrari all'unità nazionale" e in ultimo per gli "atti contrari alla Costituzione" e "per gravi violazioni di legge". Venne in ultimo aggiunto da Egidio Tosato la nozione di "ragioni di sicurezza nazionale" che garantiva così anche le istanze di tutela dell'integrità politica e territoriale della nazione. In dottrina si è solito distinguere due categorie di scioglimento:

  • Scioglimento Sanzionatorio: regolato dal primo comma dell'articolo 126 della Costituzione e disposto dallo Stato.
  • Scioglimento Funzionale: regolato dal terzo comma dell'articolo 126 della Costituzione e per cause intrinseche al funzionamento della Regione stessa.

Distinzione fondata ma che non convince pienamente dato che ci possono essere casi di scioglimento disposti dallo Stato ma non sanzionatori e non tutte le cause al terzo comma sono sempre intrinseche al funzionamento patologico della Regione. Di qui un ulteriore sistema di distinzione che si fonda su chi decide lo scioglimento:

  • Scioglimento Eteronomo: disposto da fattori esterni alla Regione.
  • Scioglimento Autonomo: disposto per fattori interni e per assicurare un coerente funzionamento delle dinamiche regionali.

Lo Scioglimento Eteronomo

Tre sono le cause di scioglimento eteronomo previste dall'articolo 126 della Costituzione:

  1. Atti Contrari alla Costituzione: cioè gli atti o comportamenti posti in essere in violazione delle norme della Costituzioni o dei suoi principi fondamentali. Essi devono essere delle vere e proprie attività anticostituzionali e inoltre essere reiterate non bastando un semplice e unico atto.
  2. Gravi Violazioni di Legge: atti reiterati e gravi posti in essere dal Consiglio contro particolari leggi dello Stato o gli stessi statuti regionali.
  3. Atti che pongono in Pericolo la "Sicurezza Nazionale": in questa nozione si richiamano tutte quelle situazioni più gravi delle due precedenti e che minano non solo l'integrità e la sicurezza della regione ma anche dell'intera nazione.

In questo caso lo scioglimento è disposto con Decreto Motivato del Presidente della Repubblica. Il Decreto contiene anche l'estratto del procedimento che prevede prima la deliberazione del Consiglio dei Ministri, l'attività della Commissione bicamerale per le questioni regionali e la trasmissione della proposta di scioglimento da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri al Capo dello Stato. Il decreto di scioglimento è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale e nel Bollettino Ufficiale della Regione.

Lo Scioglimento Autonomo

Le cause dello Scioglimento Autonomo costituiscono una sorta di variabile dipendente dalla forma di governo prescelto dalla singola Regione. Quelle indicate in Costituzione al terzo comma si adottano a tutte le Regioni che hanno adottato l'elezione diretta del Presidente della Giunta. Rispondono al principio "simul stabunt, simul cadent" che vincola le sorti del Presidente e della Giunta a quella del Consiglio. Una sola ipotesi è comune a tutte le forme ed è quella dell'autodissolvimento del Consiglio cioè dalle dimissioni contestuali della maggioranza dei suoi componenti. A prescindere da questa causa gli altri presupposti, indicati dal terzo comma dell'articolo 126 della Costituzione sono:

  • Approvazione della Mozione di Sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta.
  • Rimozione del Presidente della Giunta.
  • Impedimento Permanente e la Morte del Presidente della Giunta.
  • Dimissioni Volontarie del Presidente della Giunta.

In questo caso il procedimento, essendo funzionale al Consiglio stesso e non più disposto da una autorità esterna, fosse anche il Presidente della Repubblica, è disciplinato dai singoli Statuti Regionali.

Questioni sul dopo-scioglimento

Prima che intervenisse la modifica della Legge Cost. n.1/1999 l'articolo 126 della Costituzione prevedeva che in caso di Scioglimento del Consiglio si istituisse una Commissione di tre cittadini eleggibili al Consiglio regionale avente funzione di indire le elezioni entro tre mesi e a provvedere all'ordinaria amministrazione di competenza della Giunta e agli atti improrogabili da sottoporre alla ratifica del nuovo Consiglio. Il nuovo articolo 126 non contempla più queste disposizioni anzi non contempla alcun sistema di reggenza transitoria. Nel silenzio della legge si è soliti concedere alla Amministrazione Sfiducia una prorogatio fino all'insediamento della nuova Amministrazione. Diversa è la questione per le cause di scioglimento eteronomo. Questa disciplina, non potendo essere disciplinata dallo Statuto Regionale, essendo lo scioglimento eteronomo finalizzato proprio a sanzionare le amministrazioni regionali, è regolato dalla legge statale.

Riferimenti Comparati

Non risultano in altre costituzioni norme gemelle a quella predisposta per la Costituzione Italiana. La Spagna, pur avendo copiato molto del sistema regionale italiano, non disciplina in costituzione lo scioglimento autonomo delegandolo agli Statuti Regionali mentre per lo scioglimento eteronomo non c'è proprio riferimento lasciando in capo al Governo però un potere di controllo previa parare del Consiglio di Stato. Ugualmente per quanto riguarda il Belgio e la Germania al più è presente un potere di coazione statale. Un caso particolare di scioglimento eteronomo è previsto in Austria dove il Presidente Federale può sciogliere la Dieta su istanza del Governo. Anche in questo caso c'è differenza con l'Italia dato che lo scioglimento va deliberato con la presenza della metà dei membri e con la maggioranza dei due terzi dei voti espressi dal Consiglio Federale e un siffatto scioglimento può essere disposto solo per una volta per lo stesso motivo. (articolo 100 della Costituzione Austriaca).