Le Fonti del Diritto Parlamentare

Le Fonti del Diritto Parlamentare sono di varia natura.

La Costituzione della Repubblica Italiana e le Leggi Costituzionali

La fonte principale è la Costituzione della Repubblica Italiana, che detta una cornice circa la struttura ed il funzionamento delle camere. La carta costituzionale si occupa del Parlamento nella Parte seconda al Titolo I in due sezioni, la prima rubricata "Le Camere" (artt. 55-69), dove disciplina le linee generali dell'organizzazione di Camera e Senato e le prerogative dello status di "parlamentare", la seconda rubricata "La formazione delle leggi" (artt. 70-82) dove viene disciplinato il procedimento legislativo (iter legis).

Oltre agli articoli contenuti nel Titolo I della Parte seconda, vi sono molti altri articoli della Costituzione che possono essere considerati fonti del diritto parlamentare, per esempio gli articoli 1, 48, 49, 50, 87, 88, 90, 91, 94, 96, 99, 100, 104, 117, 122, 126, 134, 135, 138 e 139, e in generale tutti gli altri articoli che incidano sulla struttura delle Camere o sulle loro attribuzioni o per esempio dispongano una riserva di legge, disciplinino in maniera diretta un procedimento parlamentare speciale (per es. il procedimento di revisione costituzionale), o prevedano l'istituzione di commissioni parlamentari (per es. la Commissione parlamentare per le questioni regionali).

Grazie alla propria "forma rigida", la Costituzione, a differenza dello Statuto Albertino, risulta chiaramente sovraordinata sia alla legge che ai regolamenti parlamentari, che quindi devono essere conformi alle norme costituzionali, anche se, a differenza di quanto viene previsto in altri testi costituzionali (per es. la Costituzione della Repubblica Francese del 1958), non è previsto un previo controllo di legittimità costituzionale su tali atti (vigendo nel nostro ordinamento il principio degli "Interna corporis").

Altre norme di rango costituzionale considerate fonti del diritto parlamentare sono quelle contenute in alcune Leggi Costituzionali, per esempio la Legge Costituzionale 1/1989 (che ha sottratto al Parlamento in seduta comune il potere di accusare i ministri per i reati compiuti nell'esercizio delle loro funzioni), la Legge Costituzionale 3/2001 (che ha inserito tra i compiti dei regolamenti parlamentari quello di prevedere forme di partecipazione degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali) e le Leggi Costituzionali che alla fine degli anni '90 hanno istituito la Commissione Bicamerale per le riforme istituzionali e la Commissione Bicamerale per le riforme costituzionali.

La legge ordinaria

Anche la legge ordinaria costituisce fonte del Diritto parlamentare, in particolare con riferimento ad alcune materie per le quali la Costituzione dispone una riserva di legge: esempi sono le leggi che disciplinano l'individuazione dei casi di incompatibilità ed ineleggibilità (Art. 65 Cost.), quelle che disciplinano la procedura elettorale (Artt. 48 e 72 Cost.), quelle che disciplinano le indennità parlamentari (Artt. 69 e 81 Cost.), quelle che istituiscono procedimenti parlamentari duali in cui occorre delineare obblighi o oneri di soggetti esterni alle Camere, ecc...

A lungo la dottrina giuridica ha dibattuto sul modo di coordinare eventuali contrasti normativi tra legge ordinaria e regolamenti parlamentari. Secondo parte della dottrina basterebbe ricorrere al principio cronologico e al principio di specialità, secondo altri, invece, la questione sarebbe più teorica che pratica, posto che solitamente le due fonti operano sulla base di una marcata "divisione dei compiti".

Certamente il problema non si pone nei casi in cui vige la cd. riserva di regolamento parlamentare (art.64 Cost.), ad esempio per la disciplina dell'organizzazione interna di ciascuna delle Camere: ma su che cosa debba ricomprendersi come "organizzazione interna" - dopo la formulazione della tesi funzionalista - c'è grande incertezza e si guarda al metodo di risoluzione dei conflitti indicato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 120 del 2014.

I Regolamenti parlamentari

Il regolamento parlamentare è l'atto normativo con il quale la camera di un parlamento disciplina la propria organizzazione interna e il proprio funzionamento.

Nella gerarchia delle fonti

La costituzione si limita a disciplinare gli aspetti principali dell'organizzazione e del funzionamento del parlamento, demandando il resto della disciplina al regolamento adottato da ciascuna camera (o dall'unica camera di un parlamento monocamerale) con le modalità stabilite dalla stessa costituzione, che sovente richiede la maggioranza assoluta o, addirittura, una maggioranza qualificata per l'approvazione, a tutela delle minoranze. Generalmente le Camere hanno specifiche commissioni incaricate di sottoporre all'assemblea i regolamenti da approvare e le eventuali modifiche agli stessi, oltre che della loro interpretazione.

Tali regolamenti, a differenza degli omonimi atti adottati dal potere esecutivo, non sono, nella maggioranza degli ordinamenti, subordinati alle leggi nella gerarchia delle fonti del diritto, ma posti sullo stesso piano: i rapporti tra le due fonti non sono, quindi, regolati dal principio di gerarchia ma da quello di competenza, nel senso che la legge non può invadere la sfera di competenza specificamente attribuita al regolamento.

Evoluzione della sovranità del Parlamento

In alcuni ordinamenti, come quello francese, i regolamenti parlamentari sono subordinati alla legge a partire dalla V Repubblica; in quello britannico, essi sono sempre stati per lo più espressione di prassi erette a consuetudine ed a Costituzione flessibile basta una legge ordinaria a derogare alla consuetudine.

Le tradizionali concezioni di assoluta separatezza del Parlamento dall'ordinamento giuridico generale, in Italia, sono invece state declinate in modo assai più rigoroso delle altre democrazie europee.

Con la sentenza n. 120 del 2014 è stato affermato dalla Corte costituzionale che i regolamenti parlamentari sono fonti del diritto come tutte le altre e, pertanto, anch'essi non possono disciplinare materie che fuoriescano dalla sfera di attribuzioni dei rispettivi organi costituzionali. In tal senso, già il diritto pubblico comparato aveva da tempo affermato la natura funzionale di tale riparto di competenza, il che comportava che l'esorbitanza di un regolamento potesse essere sanzionata da un organo giurisdizionale esterno, che sottrae alla Camera interessata la potestà esclusiva di interpretare il proprio regolamento: è stato fatto in Gran Bretagna con la sentenza Chaytor della Corte suprema, negli Stati Uniti con la sentenza National Labor Relations Board v. Noel Canning della Corte suprema e dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nella sentenza Karacsony.

Ma con sent.Corte Costituzionale 262/2017, definendo proprio un giudizio di conflitto tra poteri dello stato relativo alla tutela dei rapporti di lavoro del personale dipendente delle camere, la Corte ha rigettato il conflitto, attribuendo autonomia piena alle camere in ordine alle controversie riguardanti il personale dipendente, avallando cosi la tendenza espansiva inaugurata con la sent.120/2014 e riconoscendo piena autonomia alle camere nella gestione dei propri conflitti.

I vizi della procedura parlamentare

La non-giustiziabilità del regolamento parlamentare comincia ad essere revocata in dubbio, anche in riferimento al vizio in procedendo della legge: ciò sia nel caso in cui si lamenti un'interpretazione regolamentare erronea, sia in quello in cui si ritenga che la norma del regolamento sia in violazione della Costituzione.

Si tratta di un'evoluzione già affermatasi in Germania ed in Francia.

Tale evoluzione, in Italia, trova l'ostacolo dell'impossibilità di adire in via diretta la Corte costituzionale da parte dei parlamentari soccombenti, così come da parte della regione che si assume lesa dalla procedura seguita in Parlamento. La strada della questione incidentale, per investire la Corte costituzionale, non è però preclusa, per eccepire questo tipo di violazione, purché rilevante e non manifestamente infondata.

Altre fonti

Altre fonti del Diritto parlamentare sono, infine, i cd. Regolamenti parlamentari minori (equiparati ai regolamenti parlamentari generali da parte della Giurisprudenza e di parte della dottrina), gli statuti dei gruppi parlamentari(ai sensi dell'Art. 53 del Regolamento del Senato) e le fonti non scritte (consuetudini costituzionali, convenzioni costituzionali, regole di correttezza costituzionale, prassi e precedenti).