LEADER

Il programma di iniziativa comunitaria LEADER, acronimo dal francese Liaison entre actions de développement de l'économie rurale (Collegamento fra azioni di sviluppo dell'economia rurale), sostiene progetti di sviluppo rurale ideati a livello locale al fine di rivitalizzare il territorio e di creare occupazione. In altre parole, è finalizzato a promuovere lo «sviluppo integrato, endogeno e sostenibile delle aree rurali». Dal 2006 l'iniziativa è conosciuta col nome di LEADER + [Leader Plus].

Storia e scopi

LEADER + è la terza fase di questa iniziativa, in opera nel periodo 2000-2006, facente seguito a LEADER I (1991-1993) e LEADER II (1994-1999) per lasciare spazio ad un nuovo programma nel prossimo periodo 2007-2013. «L'iniziativa incoraggia e aiuta gli operatori rurali a riflettere sulle potenzialità del territorio in una prospettiva di lungo termine. Altresì promuove l'attuazione di strategie originali di sviluppo sostenibile integrate concernenti la sperimentazione di nuove forme di valorizzazione del patrimonio naturale e culturale, di potenziamento dell'ambiente economico, al fine di contribuire a creare posti di lavoro, di miglioramento della capacità organizzativa delle rispettive comunità.»

Premesse storiche

Nel 1968 con la modifica del Trattato di Roma è stato introdotto per la prima volta l'obiettivo di «ridurre gli squilibri regionali» all'interno della Comunità europea. Questo ha segnato il primo passo di una lunga evoluzione verso la definizione di politiche comunitarie per le aree rurali e del concetto di nuova ruralità; s'è iniziato a considerare l'agricoltura in senso olistico come uno strumento per la valorizzazione di tutte le risorse del territorio, oltre che una attività economica capace di garantire la salvaguardia dell'ambiente.

La politica agraria sostenuta e attuata fino al 1968 mirava al rafforzamento della competitività delle aziende, al sostegno del reddito degli agricoltori e alla quantità prodotta. Questo approccio è stato poi ritenuto poco efficace perché la presenza di una politica settoriale forte come quella agricola è stata ed è tuttora un freno all'innescarsi di meccanismi di diversificazione e di sviluppo endogeno, soprattutto nelle aree dove l'agricoltura ancora costituiva un settore importante nel tessuto economico.

Si è progressivamente determinato un aumento della dotazione finanziaria per le politiche di sviluppo rurale e la sperimentazione di misure innovative e ispirate ad un approccio territoriale più vasto rispetto a quello eminentemente agricolo. Il Programma di Iniziativa Comunitaria LEADER introdotto con la riforma dei fondi strutturali nel 1988 rappresenta un'esperienza significativa, che ha rappresentato e rappresenta uno strumento di portata innovativa, sia per le sue modalità di funzionamento sia perché indirizzato a particolari aree svantaggiate. Tale iniziativa ha mosso i primi passi nel 1991, diventando il primo strumento programmatico e finanziario completamente innovativo rispetto alle misure precedenti ed ha rappresentato il primo tentativo di innovare le politiche di sviluppo rurale, tanto che può dirsi che nei primi anni novanta nell'UE nasce e prende forza la politica di sviluppo rurale.

LEADER nell'ambito dei fondi europei

All'interno della Politica agricola comune (PAC) l'iniziativa LEADER viene finanziata dai fondi strutturali europei, caratterizzati dall'essere erogati ai beneficiari come fondi indiretti.

Per il periodo 2000-2006, all'interno dei 4 fondi strutturali (FESR, FSE, FEAOG e SFOP) il budget totale è di 5.050.000.000 €, dove poco più di 2 miliardi provengono dal Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e di Garanzia (FEOGA), la restante parte da contributi pubblici e privati.

Per il periodo 2007-2013 all'interno dei fondi strutturali, ampliati andando a includere FESR, FSE, FEP e FEAGA, l'iniziativa LEADER rientra nel Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR, erede della sezione "Orientamento" del precedente fondo FEOGA). Le risorse disponibili per il fondo nel prossimo periodo ammontano a 88.750.000.000 €, ed è stato proposto dalla Commissione Europea che almeno il 7% della partecipazione totale debba essere riservato all'asse prioritario LEADER.

Tali fondi sono erogati e monitorati attraverso la suddivisione in 4 "assi principali":

• Asse I: politiche di sviluppo rurale e territoriale integrato
• Asse II: sostegno alla cooperazione inter-territoriale inter-regionale, inter-comunitaria ed inter-nazionale
• Asse III: creazione di una rete cooperativa fra territori rurali
• Asse IV: gestione, sorveglianza, assistenza tecnica, monitoraggio e valutazione del programma (3,7% del totale)

Struttura

Il network europeo assegna alla Rete Europea di Sviluppo Rurale compiti di «favorire la divulgazione delle informazioni sulle politiche di sviluppo rurale, gli scambi di esperienze tra operatori rurali, la diffusione dell'innovazione e il trasferimento di know-how, in particolare a favore delle zone rurali più svantaggiate, nonché la realizzazione di progetti comuni». A livello comunitario è istituito un Osservatorio Europeo dei territori rurali, gestito dalla Commissione Europea e si avvale di una struttura di assistenza tecnica chiamata Punto di Contatto (Contact Point). A livello nazionale e regionale un Comitato Direttivo è convocato almeno almeno una volta l'anno per monitorare il progresso dell'iniziativa.

I GAL, Gruppi di azione locale, presentano i progetti oggetto di finanziamento, costituiti da un insieme di partner pubblici e privati. Ogni GALelabora ed attua un progetto incentrato su un tema centrale, caratteristico dell'identità e/o delle risorse e delle conoscenze specifiche del territorio. Ogni GAL deve adottare uno o più temi fra quelli consigliati dall'amministrazione europa, o in alternativa proporne uno. I 4 temi catalizzatori sono:

1. L'utilizzo di nuove tecnologie e nuovi know-how per aumentare la competitività dei prodotti e dei servizi dei territori (The use of know-how and new technologies to make the products and services of rural areas more competitive) (11%)
2. Miglioramento della qualità di vita nelle zone rurali (Improving the quality of life in rural areas) (24%)
3. La valorizzazione dei prodotti locali, in particolare agevolando mediante azioni collettive l'accesso ai mercati per le piccole strutture produttive [Adding value to local products, in particular by facilitating access to markets for small production units via collective actions] (20%)
4. Valorizzazione delle risorse naturali e culturali, compresa la valorizzazione dei siti di interesse comunitario Natura 2000 (Making the best use of natural and cultural resources, including enhancing the value of sites of Community interest selected under Natura 2000) (34%)

Fra parentesi è indicata la percentuale dei GAL che a livello europeo l'hanno selezionata come primo tema. Il restante 19% ha adottato un tema proprio.

I progetti presentati prendono il nome di Piani di Sviluppo Locale (PSL), e sono presentati e guidati dai GAL. Ciascun progetto deve riguardare una zona rurale molto ristretta, per una popolazione compresa fra 10000 e 100000 abitanti. A capo delle iniziative troviamo per ogni nazione una unità di animazione: le unità nazionali attivate sono 15, compresa quella italiana, e sono in alcuni casi enti pubblici (come in Germania, Spagna o Italia), gestite da società private (come in Gran Bretagna o Austria) o un mix delle due (come in Francia). I 3 obiettivi principali del sistema sono:

• favorire delle sperimentazioni in materia di sviluppo agricolo
• sostenere la cooperazione tra aree agricole: diversi GAL possono mettere in comune le loro risorse
• fare sistema fra distretti agricoli: si tratta di condividere le proprie esperienze e conoscenze in materia di sviluppo dei territori agricoli attraverso la creazione di banche-dati, pubblicazioni ed ogni altro sistema di scambio d'informazioni.

A livello dei GAL viene istituito un Comitato di Sorveglianza composto da un rappresentante di tutti gli attori coinvolti e di tutti i soggetti erogatori dei fondi. Questo provvede al monitoraggio degli interventi e dell'erogazione dei fondi attraverso un sistema di indicatori finanziari e strutturali esclusivamente numerici che permettono di analizzare l'esecuzione finanziaria, la realizzazione effettiva delle operazioni e il loro impatto sul territorio, trasmettendo poi i risultati all'Osservatorio Europeo predisposto per stesura finale e relativa diffusione.

L'approccio Leader

L'approccio LEADER è una strategia di sviluppo locale comprendente almeno i seguenti elementi:

1. programmi territoriali destinati a territori rurali ben definiti, di livello subregionale
2. approccio dal basso verso l'alto, con gruppi di azione locali dotati di potere decisionale in ordine all'elaborazione e all'attuazione di una strategia di sviluppo locale
3. partenariato pubblico-privato sul piano locale (ovvero GAL)
4. approccio globale multisettoriale basato sull'interazione tra operatori e progetti appartenenti a vari settori dell'economia locale
5. implementazione di approcci innovativi
6. realizzazione di progetti di cooperazione
7. collegamento in rete di più partenariati locali.

Leader interviene sui problemi legati ai territori rurali quando sono presenti fattori di crescenti esigenze dei consumatori, limitata diffusione delle nuove tecnologie, invecchiamento della popolazione, esodo rurale; l'intento è potenziare lo sviluppo rurale e incentivare nuove attività e fonti di occupazione.

È quindi forte il coinvolgimento dei protagonisti locali e lo scambio delle esperienze tramite la istituzione di reti e anche la promozione di eventi a sostegno di titolari di piccoli progetti. Nell'attuazione dei piani Leader ci sono alcuni problemi legati alla pletora di procedure, a ritardi nell'assegnazione dei soggetti beneficiari, quindi alla frammentazione delle risorse finanziarie e alla costituzione di partenariati fragili.

LEADER all'estero

Francia

In Francia l'intero territorio nazionale è eleggibile ad eccezione della regione Île-de-France e delle aree urbane con più di 50000 abitanti. La Francia conta 140 GAL.

Belgio

A causa dell'estrema e storica antropizzazione della regione, oltre all'elevata densità, il territorio belga eleggibile per l'iniziativa risulta molto ristretto, concentrandosi per la maggior parte nella regione vallona. Questa infatti include le colline delle Ardenne, considerate la principale area naturale all'interno della banana blu, dove comunque si scontrano gli effetti della deindustrializzazione (vedai le miniere di Charleroi), dell'iper-infrastrutturazione, puntando a politiche di riscoperta e rivalutazione del paesaggio antropizzato, sia urbano che rurale (come viesto nel Padiglione del Belgio e del Lussemburgo alla Biennale di Venezia 2006).

Nell'ambito di questo interessante caso, si pone il GAL Ourthe Moyenne con il Festival della Natura (dal costo totale di 326 305 €; fondi UE 146 838 €, fondi pubblici 109 712 €, fondi privati: 69 755 €), che ha visto coinvolto il GAL ed i centri d'informazione turistica. Scopo principale dell'iniziativa era scoprire e comprendere in che modo l'uomo ha tentato di insediarsi in questo paesaggio naturale e modellarlo in maniera da garantirsi la sopravvivenza . Sito promozionale dell'iniziativa, realizzando un'iniziativa aperta e in continua evoluzione per sensibilizzare turisti e pubblico.

LEADER in Italia

La rete istituzionale, UE-MiPAF-Regioni, è dedicata alle attività svolte dalle Amministrazioni comunitarie, nazionali e regionali coinvolte nell'attuazione che insieme ai GAL svolgono un ruolo fondamentale nell'implementazione del sistema rete: questo attraverso la creazione di spazi interattivi per favorire quanto più possibile il dialogo e lo scambio di esperienze.

Il MiPAF ha affidato all'ATI INEA-Agriconsulting (Istituto Nazionale di Economia Agraria) il compito di gestire l'Unità di Animazione della Rete Nazionale per lo Sviluppo Rurale o Rete Leader Italia. Questa assume il compito di realizzare le attività previste dall'Asse 3 del Programma Rete Nazionale per lo Sviluppo Rurale. Le attività dell'Unità di Animazione, rivolte a tutti i gli operatori pubblici o privati interessati a progetti di sviluppo in queste aree, sono finalizzate a:

• favorire il consolidamento dell'approccio Leader sul territorio nazionale
• stimolare la crescita della cooperazione fra territori

Inoltre, le attività per la creazione della Rete Nazionale per lo Sviluppo Rurale si articolano in quattro azioni:

• individuazione, analisi e divulgazione delle buone pratiche
• animazione e scambi di esperienze
• banche dati e supporti informativi
• assistenza tecnica e monitoraggio dei progetti di cooperazione

In Italia si contano 132 GAL e relativi PSL, che si sono ripartiti fra i temi proposti come segue:

1. Nuove tecnologie e nuovi know-how (9% e 12 GAL)
2. Miglioramento della qualità di vita nelle zone rurali (12% e 16 GAL)
3. Valorizzazione dei prodotti locali (24% e 32 GAL)
4. Valorizzazione delle risorse naturali e culturali (23% e 30 GAL)
5. Altro tema (specifico della regione/provincia autonoma) (32% e 42 GAL)

Sei regioni hanno optato per temi addizionali:

• Friuli-Venezia Giulia: «Potenziamento dei servizi a sostegno del sistema produttivo locale favorendole la creazione e l'accesso» (Strengthening of services supporting local production system through facilitating its setting-up and access)
• Toscana: «Miglioramento delle possibilità di impiego e autoimpiego, con priorità ai giovani e alle donne» (Improvement of employment and self-employment opportunities, giving priority to young people and women)
• Campania: «Creazione di nuove attività produttive in sistemi marginali» (Establishing new production businesses in marginal areas)
• Puglia:
  • «Recupero delle identità delle aree rurali» (Recovering the identity of rural areas),
  • «Valorizzazione dell'artiginato locale» (Enhancing of local crafts),
  • «Recupero e valorizzazione dell'artigianato in via di estinzione» (Recovering and enhancing of dying crafts),
  • «Creazione di nuove opportunità produttive e servizi» (Creating new opportunities for production and services) e
  • «Creazione di reti locali nei settori della produzione, della gestione delle risorse umane e delle amministrazioni pubbliche» (Creating local networks in the sectors of production, human resources management and public administrations)
• Basilicata: «Recupero dell'identità delle aree rurali» (Recovering the identity of rural areas)
• Calabria:
  • «Valorizzazione dei siti archeologici e storico-culturali» (Enhancing archaeological, historical and cultural sites) e
  • «Valorizzazione dei siti turistici rurali» (Enhancing rural tourist sites)

Finanziamento in Italia

Per il periodo di attività di Leader + (2000-2006) all'Italia sono stati assegnati 267.000.000 €, pari a circa 517.000.000.000 ₤. Nel caso delle regioni comprese nell'Obiettivo 1 si devono gestire questi fondi nell'ambito del POR, Programma Operativo Regionale.

Cronistoria di LEADER in Italia

Nell'ambito di LEADER + fino al mese di settembre 2004 erano stati riscontrati forti ritardi nell'ambito della selezione dei PSL e relativi GAL, difficoltà risolte nell'annualità 2005. È stato necessario rispettare la Comunicazione dell'Unione Europea prevedente un principio di concentrazione delle risorse in un numero di territori limitati unita ad un'estensione dei territori eleggibili all'intero territorio rurale, "al fine di concentrare le risorse comunitarie sulle proposte più promettenti ed ottenere il massimo effetto di moltiplicatore, beneficerà del contributo comunitario a titolo delle sezioni 1 e 2 soltanto un numero ristretto di territori, previa procedura di selezione aperta e rigorosa." Questi due fattori in Italia hanno sì prodotto un grande calo del numero dei GAL totali, ma non variandone in modo sostanziale la composizione, spesso derivante dalla fusione e di più GAL esistenti durante il programma LEADER II.

Il 31 ottobre 2006 è stato approvato il Piano Strategico nazionale (PSN) per lo sviluppo rurale 2007-2013 approvato dalla Conferenza Stato-Regioni. Nella medesima seduta è stato deciso anche la ripartizione dei fondi FEASR destinati alle nuove iniziative di sviluppo rurale. Il PSN è stato poi notificato alla Commissione europea, per il tramite della Rappresentanza permanente d'Italia.

Esperienze ed esempi regionali

Basilicata

Il programma LEADER II in Basilicata ha interessato circa l'86% dell'intera superficie regionale, con una popolazione pari a circa 427.000 abitanti (70% del totale regionale). La densità media per Km², tra le più basse d'Italia, è pari a 50 ab./Km²: tale valore diminuisce sensibilmente nelle aree interne, nelle quali sono inesistenti sbocchi occupazionali in settori produttivi diversi dall'agricoltura, fino a raggiungere meno di 20 ab./Km² in ben 8 comuni inclusi nei GAL.

Dal censimento ISTAT del 2001 emerge che la popolazione residente nel corso dell'ultimo decennio è diminuita; inoltre è in atto un fenomeno di senilizzazione (ovvero di crescita della popolazione residente con più di 65 anni); la percentuale degli analfabeti è ancora notevole, vicino al 14%, a fronte di soltanto il 2,6 % di laureati. Secondo le analisi l'agricoltura è un settore importante nell'economia della zona, non tanto in relazione alla formazione del PIL (8%), quanto in termini occupazionali.

Il programma Leader II inizia il suo percorso in Basilicata nel luglio 1994, anticipando le Linee Guida Nazionali comparse nell'agosto del 1994. Nel luglio 1997, la Giunta Regionale approva la graduatoria di merito dei GAL. Si capisce dunque che le fasi di programmazione e di selezione dei beneficiari sono state i momenti di maggiore criticità perché i ritardi hanno determinato un'accelerazione nell'impegno dei fondi da parte dei GAL. I finanziamenti sono stati pari a circa 84 miliardi di lire, distribuiti nelle 4 misure. La partecipazione finanziaria pubblica al Programma è stata pari al 76,08%: di questi 2/3 a carico dell'Unione Europea ed rimanente terzo a carico dello stato. Per i fondi a carico dell'Unione Europea, il FESR ha partecipato per il 40,24%, il FSE per il 24,35% e il FEOGA per il 35,41%.

La base sociale è risultata formata mediamente da 18 soci. Tra la fase iniziale di promozione e la costituzione formale non si sono registrate significative variazioni nella composizione della partnership. La componente pubblica è rappresentata prevalentemente dagli enti territoriali: Comuni e Comunità Montane, la cui attenzione manifestata nella fase costitutiva si è quasi completamente confermata nell'adesione, come soci, ai GAL.

Gli intenti del LEADER II sono stati raggiunti e realizzati. Si è riusciti nel tentativo di sensibilizzare ed informare la popolazione sulle finalità del programma, oltre che a fornire le risorse finanziarie per il funzionamento e la gestione degli organismi selezionati per l'attuazione dei singoli PAL; sono stati svolti corsi per formare nuove figure professionali ; sempre a proposito di occupazione e lavoro è stata incentivata la creazione di nuove imprese o il consolidamento di quelle già esistenti; gli investimenti riguardano anche settori innovativi e ricerche; c'è stata anche attenzione alla promozione culturale e turistica recuperando siti e borghi, valorizzando le risorse naturali, sensibilizzando verso l'ambiente; altro obiettivo raggiunto è stato quello della cooperazione internazionale.

La Commissione Europea nel 2002 ha approvato il Programma Leader + 2000-2006 della Basilicata inserendola fra le regioni dell'Obiettivo 1, quindi dotate di un Quadro Strategico comune con funzione di facilitare il raggiungimento degli obiettivi istituendo una rete strategica e fissando le linee prioritarie di intervento anche con riferimento agli interventi per l'agricoltura e lo sviluppo rurale, ha favorito la concentrazione degli interventi intorno a determinati obiettivi. I programmi iniziati con LEADER II sono stati sviluppati con spirito più critico facendo attenzione a quelli che potevano essere i punti deboli nell'attuazione degli obiettivi e istituendo incentivi che premiano la buona gestione della programmazione e della gestione delle spese. Una delle misure più rilevanti adottate è stata quella che riguarda la concessione di indennità compensative per le zone svantaggiate, che nella regione coprono il 90% del territorio, la cui conservazione dipende in modo rilevante dalla continuazione di pratiche agricole estensive. Grazie agli investimenti realizzati con le politiche strutturali destinate all'Obiettivo 1 la Basilicata presenta un discreto tasso di crescita economica.

Un esempio: il Sistema GIS. Il territorio a cui fa riferimento il Gal Le Macine è situato al centro della Basilicata e coincide con la zona più interna della Provincia di Matera, al confine quella di Potenza; l'area comprende i territori delle comunità montane Collina Materana e Medio Basento, oltre ai comuni di Salandra e Ferrandina. Il paesaggio è caratterizzato da rilievi montuosi e collinari e da una vegetazione assai varia. Il GAL, in collaborazione con HSH Informatica e Cultura e ITABIA - Italian Biomass Association - ha realizzato un sistema GIS nell'ambito di uno studio sulle energie alternative dell'area. È uno strumento di analisi del territorio rivolto ad operatori pubblici e privati, come singoli cittadini, in attività di gestione territoriale per supportare la definizione di aree di vocazione per lo sfruttamento delle energie alternative; è anche importante perché ha permesso di realizzare la raccolta, l'organizzazione, la gestione e la pubblicazione di informazioni relative al territorio, grazie alle sue caratteristiche di sistema a struttura trasversale. La sua realizzazione ha coinciso con l'introduzione sapiente delle nuove tecnologie al servizio di una migliore conoscenza e gestione del territorio dovuta alla produzione di una buona cartografia e di informazioni ad essa legata, con un occhio di riguardo per l'accessibilità e la trasparenza del materiale prodotto e delle iniziative.

Sardegna

In [w:[Sardegna]] nell'ambito di Leader II si contavano 19 GAL (per una superficie di 18.981 km², pari al 79% della Sardegna, ed una popolazione di 702.649, pari al 43% dell'intera regione) calati a 8 GAL nell'ambito di Leader + (per una superficie di 10.877 km², pari al 45% del Sardegna, ed una popolazione di 362.755, pari al 22% dell'intera regione). Nell'ambito del Programma Operativo Nazionale si sono adottati nuovi criteri di selezioni basati sulle tipologie di sviluppo territoriale, ovvero si è scelto di destinare i fondi ai soli GAL costituiti dai comuni in cui il reddito medio fosse inferiore al 75% della media europea ed in particolari a quelli dove il reddito agricolo fosse inferiore alla media regionale. Tale scelta è stata intrapresa dalla Regione Sardegna in previsione del periodo 2007-2013, in cui la Sardegna presentando un PIL superiore al 75% del media europea non sarà più compresa nell'Obiettivo 1. Il costo totale dell'intervento nella regione è stato di 52.571.000€, di cui Asse I (Strategie Pilota) 46.525.335€, Asse II (Cooperazione) 4.047.967€ ed i restanti 1.997.698€ per l'Asse IV (Gestione, sorveglianza e valutazione).

All'interno dell'estrema atomizzazione delle iniziative dei GAL nell'ambito di LEADER + è possibile individuare alcuni temi ricorrenti. Sugli 8 GAL, la gran parte (6-5) ha sviluppato iniziative legate alla Valorizzazione e adeguamento di piccole strutture ricettive per diverse tipologie di turismo (Bed and breakfast, fattorie didattiche, ...), degli Itinerari integrati (di vario tipo, come archeologici, enograstronomici, museali, sportivi, culturali in genere), e dei piani di Marketing territoriale, ovvero di individuazione delle potenzialità e possibilità di sviluppo del territorio. Più rare, avvenendo solo nella metà dei GAL (3 o 4) sono state le iniziative legate al recupero degli antichi mestieri, ovvero del recupero di particolari tipi di artigianato caduti in disuso, mediante il Recupero e attivazione di laboratori dedicati, mentre 1 GAL si è fatto precursore di un Manuale dei centri storici per lo studio ed analisi del patrimonio per esperienze di progettazione integrata e riqualificazione.