Il ruolo delle organizzazioni internazionali e in particolare dell'ONU

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1. LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI COME SOGGETTI DI DIRITTO INTERNAZIONALE

1.1. LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI: DEFINIZIONE, GENERALITÀ

Le organizzazioni internazionali sono «associazioni di Stati costituite mediante trattati e do-tate di uno statuto e organismi propri che non dipendono dagli Stati e che perseguono inte-ressi e finalità comuni a tutti gli Stati membri». Le organizzazioni internazionali, per la loro natura intrinseca, si possono suddistinguere:

1) in virtù della loro portata geografica: ci sono organizzazioni planetarie (es. ONU) e orga-nizzazioni macroregionali o continentali (es. Lega Araba, UE, OSCE, NATO);

2) in base alle loro finalità: esistono organizzazioni che hanno finalità universali che abbrac-ciano più campi (es. ONU) od organizzazioni che perseguono finalità specifiche (es. NATO: difesa e sicurezza; OMC o WTO: economia e commercio; OMS o WHO: sanità).

1.2. GLI ELEMENTI COSTITUTIVI DELLE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

Affinché una organizzazione internazionale possa acquisire la titolarità di soggetto interna-zionale deve sempre presentare questi elementi costitutivi:

1) Le organizzazioni internazionali sono composte solo ed esclusivamente da Stati e sono soggetti avente personalità giuridica proprio in virtù dell’applicazione del pilastro (prin-cipio) del diritto internazionale dell’autolimitazione della sovranità degli Stati. La crea-zione delle OI è un chiaro esempio dell’applicazione di questo principio (gli Stati rinun-ciano volontariamente a parte della loro sovranità per perseguire determinati diritti: cooperazione pacifica in ambito commerciale o economico, mantenimento della sicurez-za e della pace, tutela dei diritti umani).

2) I trattati, che sono fonti del diritto positivo (o pattizio), sono il mezzo attraverso il quale possono nascere ufficialmente le organizzazioni internazionali. Per mezzo della sottoscri-zione di trattati multilaterali, dunque, possono nascere le organizzazioni internazionali.

3) Oltre ad un proprio statuto, abbiamo detto che una organizzazione internazionale deve possedere propri organi indipendenti. Nella misura in cui un OI abbia propri organi indi-pendenti, si legittima come soggetto titolare di personalità giuridica.

4) La finalità perseguita deve essere sempre dichiaratamente indicata nello statuto di una organizzazione internazionale. Gli Stati facenti parte di quella OI si impegnano a perse-guire comunemente quelle finalità, pena la perdita del loro status di membri dell’organizzazione.

1.3. LO STATUS DI MEMBRO DI UN’ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE

Come si acquista o si perde lo status di membro di una organizzazione internazionale?

• L’acquisizione si può avere con la ratifica (la firma) da parte di uno Stato del trattato isti-tutivo dell’organizzazione internazionale. Nel 1945, la Carta di San Francisco (lo Statuto delle Nazioni Unite) venne redatta e sottoscritta da 57 Stati; questi sono i paesi membri originari che acquisirono lo status di membro. La stessa cosa vale per il trattato istitutivo della CECA prima (1951), della CEE poi (1957). Si tratta dell’acquisizione dello status di membro come Stati fondatori. Una seconda modalità di acquisizione dello status di membro si può avere con la adesione ex post di uno Stato. Si tratta, di fatto, di una sot-toscrizione, da parte di uno Stato che voglia entrare a far parte di una OI, di un trattato istitutivo già esistente. Parliamo di adesione come Stati aderenti.

• La perdita dello status di membro si perde, in primis, per volontà unilaterale di uno Stato membro. Un esempio è la Gran Bretagna, primo Stato nella storia dell’UE che ha eserci-tato la sua piena libertà di recedere dall’UE e di perdere lo status di membro. Una secon-da ipotesi è la volontà dell’organizzazione internazionale stessa, che può espellere uno Stato membro che sia colpevole di violazioni delle finalità elencate nel trattato istitutivo. Esempio: la Turchia, uno dei paesi perno della NATO, da qualche anno sta assumendo posizioni che la espongono al rischio concreto di essere espulsa dalla NATO.

1.4. I CRITERI DI VOTO IN SENO A UNA ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE

All’interno delle organizzazioni internazionali abbiamo criteri di voto molto diversificati, che incidono in ambito internazionale:

• Il primo criterio di voto è il criterio dell’unanimità, che richiede tutti i membri dell’organizzazione internazionali manifestino il loro consenso sulla deliberazione assun-ta. Questo tipo di voto impone che una OI raggiunga una decisione solo se tutti i suoi membri sono d’accordo. Il criterio dell’unanimità implica dunque un diritto di veto da parte dei membri che decidono. Esempio: Consiglio di sicurezza dell’ONU e suoi cinque membri.

• Il secondo criterio di voto è il criterio della maggioranza, che prevede che sia sufficiente, per l’approvazione di una deliberazione, una maggioranza, semplice (50%+1) o qualifica-ta (2/3 dei membri).

• Il terzo criterio di voto è il criterio del consenso (voto per consensus), che consiste nell’adozione di una risoluzione in assenza di una qualsiasi obiezione rappresentata da uno dei membri. Serve, cioè, una maggioranza, ma non ci dovrà assolutamente essere una minoranza che esprime obiezioni. Ha come obiettivo quello di pervenire a una deci-sione consensuale, cioè che non sia solo l’espressione dell’accordo tra la maggioranza dei partecipanti, ma che integri nella decisione anche le obiezioni della minoranza.

• Il quarto criterio di voto è il criterio del voto ponderato (dal lat. pondus, ‘peso’), che pre-vede che il peso dei singoli Stati (in virtù del proprio PIL) sia diverso durante il processo di voto per arrivare a decisioni. Esempio: la Germania, nel Parlamento Europeo, ha un peso maggiore (in termini di numero di seggi) rispetto a Francia, Italia e Regno Unito.

2. IL CASO DELLE NAZIONI UNITE (ONU)

2.1. CHE COS'è L'ONU?

È soltanto con la Carta di San Francisco del 1945 che le organizzazioni internazionali vengono riconosciute come soggetti aventi piena titolarità giuridica in ambito internazionale. L’archetipo giuridico-istituzionale che crea la road map del modello delle organizzazioni in-ternazionali come membri della comunità internazionale sono le Nazioni Unite. Prima di al-lora, il diritto internazionale considerava i soli Stati come titolari di personalità giuridica in-ternazionale. Con la Carta di San Francisco del 1945 (che entra in vigore alla fine di ottobre dello stesso anno), conosciuto come Statuto delle Nazioni Unite, venne fondata ufficialmen-te l’Organizzazione Internazionale per antonomasia (con 57 Stati), che dà origine a tutte le altre organizzazioni internazionali per come le conosciamo oggi.

Le Nazioni Unite sono, ovviamente, un’organizzazione internazionale che presenta i quattro prerequisiti fondamentali elencati in precedenza. Quali sono le sue particolarità? Innanzitut-to, si tratta di un’organizzazione planetaria a finalità universali. Ciò che rileva è l’art. 1 dello Statuto delle Nazioni Unite, in cui sono esplicitate le finalità dell’ONU:

Art. 1

I fini delle Nazioni Unite sono:

1. Mantenere la pace e la sicurezza internazionale, ed a questo fine: prendere efficaci misure collettive per prevenire e rimuovere le minacce alla pace e per reprimere gli atti di aggressione o le altre violazioni della pace, e conseguire con mezzi pacifici, ed in conformità ai princìpi della giustizia e del diritto internazionale, la composizione o la soluzione delle controversie o delle situazioni internazionali che potrebbero portare ad una violazione della pace.

2. Sviluppare tra le nazioni relazioni amichevoli fondate sul rispetto e sul principio dell’uguaglianza dei diritti e dell’autodeterminazione dei popoli, e prendere altre mi-sure atte a rafforzare la pace universale.

3. Conseguire la cooperazione internazionale nella soluzione dei problemi internazionali di carattere economico, sociale, culturale o umanitario, e nel promuovere ed incorag-giare il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali per tutti senza di-stinzioni di razza, di sesso, di lingua o di religione.

4. Costituire un centro per il coordinamento dell’attività delle nazioni volta al conse-guimento di questi fini comuni.

2.2. L'ORGANIZZAZIONE GIURIDICA DELL'ONU

Data questa definizione, andiamo ad esaminare i suoi organismi. Gli organi delle Nazioni Unite sono sei ed hanno ciascuno una rilevanza particolare:

Assemblea Generale (UNGA). è l’organismo plenario, che rappresenta tutti gli Stati membri presso le Nazioni Unite. Ogni Stato membro ha un diritto di 1 voto presso l’Assemblea Generale (maggioranza qualificata). Questo dà la manifestazione plastica del principio di pariteticità formale tra Stati. L’Assemblea Generale ha una funzione (non co-gente) di carattere consultivo e propositivo nei confronti del Consiglio di Sicurezza e ha ben poche potestà decisionali o costitutive. Quando è chiamata ad affrontare ogni que-stione riguardante il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, essa non assume alcuna decisione vincolante, ma può solamente fare raccomandazioni al Consi-glio di Sicurezza, al fine di promuovere pacifiche risoluzioni in materia. Essa è chiamata a promuovere progetti e programmi per sviluppare a livello giuridico la pace e la sicurezza tra Stati. L’Assemblea Generale può promulgare raccomandazioni per l’adozione di misu-re per la risoluzione pacifiche di controversie. È proprio nel solco di questa competenza consultiva che le Nazioni Unite hanno sviluppato risoluzioni, dal 1970 in poi, che sono al-la base dell’evoluzione della dottrina della R2P. Essa, difatti, nasce proprio in virtù di una serie di risoluzioni in materia di raccomandazioni per l’adozione di misure finalizzate a garantire la pace e la sicurezza internazionale. L’Assemblea Generale, però, ha anche al-cune funzioni vincolanti: è l’Assemblea Generale che esamina e approva il bilancio delle Nazioni Unite e quindi, in buona sostanza, definisce il contributo finanziario che ogni Sta-to deve versare all’ONU, in virtù di una serie di parametri. Ma una funzione decisionale non meno importante è quella relativa a quella dell’ammissione, espulsione o sospen-sione di un membro o di un nuovo membro delle Nazioni Unite.

Consiglio di Sicurezza (UNSC o CdS). è giuridicamente l’organo più importante delle Nazioni Unite. Ai sensi dell’art. 24 dello Statuto, il CdS ha il compito di garantire il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. È composto da 15 membri, dei quali 5 membri permanenti (Cina, Stati Uniti, Russia, Francia e Regno Unito) e 10 a rotazione. Il criterio di voto prevede un quorum di 9/15 membri. I membri permanenti detengono il potere di veto, che conferisce loro la facoltà di bocciare l’adozione di qualsiasi risoluzione vincolan-te del CdS. Soltanto le risoluzioni di carattere procedurale (decisioni che fanno riferimen-to a questioni di svolgimento gestionale amministrativo della attività del CdS) non impli-cano il diritto di veto e non necessitano inoltre del consenso contemporaneo di tutti i cinque membri permanenti. Per le decisioni non procedurali (decisioni che riguardano materia di pace, sicurezza e cooperazione), però, è sempre necessario il consenso (voto favorevole) dei cinque membri permanenti.

Consiglio Economico e Sociale (ECOSOC). è, de facto, l’organismo operativo del CdS. Più esattamente, l’ECOSOC è l’organismo che ha il compito di coordinare e perseguire le finalità di cui all’art. 1 dello Statuto, sotto il controllo del CdS. L’art. 70 garantisce all’ECOSOC il ruolo di coordinamento delle attività del CdS in ambito ONU; l’art. 71, inve-ce, disciplina la gestione dei rapporti con le ONG, che possono rivestire uno status con-sultivo (sotto le condizioni già viste).

Corte Internazionale di Giustizia (CIG). Meglio nota come Corte dell’Aia (Olanda), la CIG è l’organo giurisdizionale (o giudiziario) delle Nazioni Unite. Si tratta, di fatto, del tri-bunale dell’ONU, che ha il compito di risolvere le controversie giuridiche che le sono sot-toposte dagli Stati membri. Solo le cause che sono sottoposte dagli Stati membri all’autorità della CIG saranno oggetto di sentenza. Questo significa che la CIG, a differen-za dei tribunali interni agli Stati, non ha un potere autoritativo di esercitare l’azione giu-diziaria. Non procede, come si suol dire, d’ufficio: nei casi dei tribunali degli Stati sovrani, difatti, l’esercizio dell’attività giudiziaria da parte della magistratura è obbligatorio. Non può valere, però, questa autorità al di sopra degli Stati membri, che godono, come riba-dito a più riprese, di paritetica sovranità. Solo se gli Stati membri s’impongono un limite in materia di deliberazione giudiziaria si potrà intervenire. Nel diritto internazionale, in virtù dei due princìpi di pariteticità tra Stati e autolimitazione degli Stati, l’attività giudi-ziaria nelle relazioni internazionali è un’attività subordinata alla precisa volontà degli Sta-ti. In sostanza, la CIG si pronuncia solo nelle controversie ad essa sottoposte dagli Stati membri. L’unica eccezione si attua nei casi dei crimina juris gentium.

Segretariato generale (UNS). Presieduto dal Segretario Generale dell’ONU (più alto funzionario dell’ONU e portavoce dei vari organismi in sede di assemblee internazionali), che è nominato dall’Assemblea Generale e resta incarica per cinque anni. L’UNS svolge compiti esecutivi, amministrativi e diplomatici di rappresentanza delle Nazioni Unite. Si tratta di un organo molto importante, perché svolge una funzione di raccordo (interme-diazione) con tutte le altre organizzazioni e gli altri Stati della comunità internazionale. È il portavoce di tutti gli organi dell’ONU.

Un caso a parte, da lasciare al margine, è quello relativo al

Consiglio di Amministrazione Fiduciaria. Per capire le sue funzioni, si deve fare un pas-so indietro nella storia. Quando le Nazioni Unite furono fondate nel 1945, circa 750 mi-lioni di persone, quasi un terzo della popolazione mondiale in quel momento, viveva in territori dipendenti da potenze coloniali. Oggi sono meno di 2 milioni e vivono nei 17 Territori non autonomi che ancora esistono. Il processo di decolonizzazione, che ha cam-biato la storia del nostro mondo, è nato con l’ONU ed è stato il primo grande successo di questa organizzazione mondiale. Riconoscendo il principio all’autodeterminazione, la Carta dell’ONU fa riferimento alla responsabilità degli Stati nei confronti dei territori sot-to la loro amministrazione come di una “amministrazione fiduciaria” in cui gli interessi dei cittadini sono di primaria importanza. La Carta, quindi, istituì il Consiglio di Ammini-strazione Fiduciaria come uno dei suoi principali organi e gli assegnò la funzione di su-pervisionare l’amministrazione dei territori posti sotto il regime d’amministrazione fidu-ciaria. L’obiettivo principale di questo regime era di promuovere il progresso degli abi-tanti di quei territori e il loro progressivo cammino verso l’autogoverno o l’indipendenza. Nel 1994 tutti i territori in questione avevano ottenuto l’autonomia o l’indipendenza, o costituendosi come Stati autonomi, o unendosi ad uno Stato sovrano loro confinante. L’ultimo a seguire questa strada è stato il Territorio sotto Amministrazione Fiduciaria delle Isole del Pacifico (Palau), amministrate dagli Stati Uniti, che sono diventate il 185° Stato Membro dell’ONU. Gli scopi del regime di amministrazione fiduciaria sono stati ampiamente soddisfatti e, concluso il suo compito, il Consiglio di Amministrazione Fidu-ciaria è attualmente composto soltanto dai cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza. Esso ha modificato le proprie norme procedurali, per consentire di riunirsi do-ve e quando ve ne sia occasione.