Corte Costituzionale

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La Corte costituzionale della Repubblica italiana è un organo previsto dalla Costituzione della Repubblica Italiana del 1948. Le norme del suo funzionamento sono contenute nella Costituzione stessa, nella legge costituzionale n. 1 del 1948 e nella legge n. 87 del 1953, nonché in altre disposizioni integrative e nel regolamento generale di cui la Corte è dotata.

Competenze

In base all'art. 134 della Costituzione, la Corte costituzionale giudica:

• sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, dello Stato e delle regioni,
• sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra Regioni
• sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma della Costituzione.
• sull'ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo (introdotta con la legge costituzionale n. 1 dell'11 marzo 1953).

Composizione

L'art. 135 comma 1 della Costituzione afferma che «la Corte costituzionale è composta di quindici giudici nominati per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature ordinaria ed amministrative» (di questi, tre sono eletti da un collegio del quale fanno parte il presidente, il procuratore generale, i presidenti di sezione, gli avvocati generali, i consiglieri e i sostituti procuratori generali della Cassazione; uno da un collegio del quale fanno parte il presidente, i presidenti di sezione ed i consiglieri del Consiglio di Stato; uno da un collegio del quale fanno parte il presidente, i presidenti di sezione, i consiglieri, il procuratore generale ed i viceprocuratori generali della Corte dei conti - art. 2, comma 1, lettere a), b) e c) della legge n. 87 dell'11 marzo 1953).

Questa struttura "mista" è finalizzata a conferire equilibrio alla Corte costituzionale: per favorire tale equilibrio il costituente associa, nella composizione dell'organo, l'elevata preparazione tecnico-giuridica e la necessaria sensibilità politica.

La nomina da parte del capo dello Stato è sicuramente un atto presidenziale in senso stretto per il quale è prevista la controfirma del presidente del Consiglio dei ministri, che può essere negata nel caso di mancanza dei requisiti nei candidati o per gravi ragioni di opportunità. Quindi il contenuto del decreto è deciso autonomamente dal presidente della Repubblica, e la controfirma ha solo lo scopo di certificare la regolarità del procedimento seguito.

L'elezione ad opera del parlamento in seduta comune avviene a scrutinio segreto e con la maggioranza dei due terzi dei componenti dell'assemblea. Per gli scrutini successivi al terzo è sufficiente la maggioranza dei tre quinti. L'alto quorum ha spesso determinato ritardi (oltre il termine di un mese previsto da norma costituzionale) nell'elezione dei giudici, pericolosi perché la Corte per funzionare necessita di almeno 11 giudici. Tanto che nel 2002 per la prima volta la Corte ha rinviato la discussione su una delle cause in ruolo per mancato raggiungimento del quorum di 11 giudici.

L'elezione da parte della magistratura avviene con una maggioranza assoluta dei componenti del collegio e in mancanza, in seconda votazione a maggioranza relativa con ballottaggio fra i candidati, in numero doppio di quelli da eleggere, più votati. I giudici sono scelti tra magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori ordinarie ed amministrative, i professori ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati dopo venti anni di esercizio.

In relazione a questa componente elettiva si è posto il problema di stabilire che cosa si debba intendere per suprema magistratura: la tesi che ha prevalso è di ritenere che il soggetto debba possedere requisiti formali (cioè l'essere magistrato) che sostanziali (cioè esercitare effettivamente le funzioni).

Il giudice così nominato resta in carica nove anni (decorrenti dal giuramento), alla scadenza dei quali cessa dalla carica e dall'esercizio delle funzioni. Non è, quindi, possibile la prorogatio del giudice con mandato scaduto, in attesa della nomina e dell'entrata nelle funzioni del nuovo giudice. Ciò potrebbe comportare qualche problema, per il fatto appena menzionato che non sempre il termine di un mese per la nomina di un nuovo giudice viene rispettato.

Il mandato non può essere rinnovato. I membri della Corte costituzionale godono dell'immunità politica e penale simile a quella prevista dall'articolo 68.

Accanto alla composizione ordinaria la Corte conosce una composizione integrata, che si ha ogni volta che la Corte è chiamata a giudicare dei reati presidenziali di alto tradimento e di attentato alla costituzione, previa messa in stato di accusa del Capo dello Stato dal Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta dei suoi membri.

In tal caso la Corte è integrata con 16 membri tratti a sorte da un elenco di 45 cittadini eleggibili a senatore che il Parlamento compila ogni nove anni mediante l'elezione con le stesse modalità stabilite per la nomina dei giudici ordinari. In tal caso la Corte deve essere composta da almeno 21 giudici e quelli aggregati devono essere la maggioranza.

Palazzo della Consulta, opera di Ferdinando Fuga, sede della Corte costituzionale

Il presidente della Corte costituzionale

La Corte elegge tra i suoi componenti il presidente, una delle più alte cariche dello stato, che rimane in carica tre anni ed è rieleggibile (salvo i termini di scadenza novennali dall'ufficio di giudice). È prassi invalsa che il presidente venga scelto fra i giudici che stanno concludendo il mandato, in modo da garantire una certa mobilità della carica. L'attuale presidente della Corte costituzionale è, dal 12 Novembre 2014, Alessandro Criscuolo, già giudice costituzionale dal 2008. È subentrato al posto di Giuseppe Tesauro.

Gli elementi del giudizio costituzionale

Il parametro

In via del tutto astratta, qualsiasi norma prodotta da fonte costituzionale (sia essa contenuta nella Costituzione o in leggi costituzionali) è idonea a svolgere la funzione di parametro in un giudizio di fronte alla Corte costituzionale. Più concretamente, l'estensione del parametro varia a seconda del tipo di giudizio, nonché dell'oggetto dello stesso.

Così, se per i giudizi in via incidentale e in via principale esso consiste nelle «disposizioni della Costituzione o delle leggi costituzionali che si assumono violate», in caso di conflitti tra poteri dello Stato o tra Stato e Regioni esso è, rispettivamente, individuato dalla sfera di «attribuzioni determinata tra i vari poteri da norme costituzionali» e dalla «sfera di competenza costituzionale».

Inoltre, il parametro può essere costituito sia da norme ricavabili da disposizioni espresse, sia da norme implicite, derivanti da combinati disposti, da principi o consuetudini costituzionali, nonché da consuetudini internazionali (immesse nel nostro ordinamento dalla clausola di adeguamento contenuta nell'art. 10 della Costituzione italiana).

Un ultimo cenno merita la così detta «elasticità» del parametro che innanzi tutto è composto non solo da elementi di natura normativa, ma anche da elementi di natura fattuale (si pensi alle questioni di fatto che influenzano - per la loro apertura strutturale - i principi costituzionali; ma si pensi anche al giudizio di ragionevolezza, che consiste in un giudizio sulla congruità delle norme rispetto ai fatti), elementi di natura fattuale che possono essere efficacemente sintetizzati con l'espressione, originariamente adottata dalla dottrina costituzionalistica francese, di «blocco di costituzionalità». Ma è anche da sottolineare come, in relazione ad alcuni particolari oggetti, e per la peculiare natura della fonte o per la materia trattata, il parametro di costituzionalità possa «stringersi» o «allungarsi». Così, in relazione ai giudizi concernenti le leggi costituzionali e di revisione costituzionale, le norme concordatarie (contenute nei Patti Lateranensi, cui fa espresso riferimento l'art. 7 della Costituzione) e le norme comunitarie (immesse nell'ordinamento nazionale in base al disposto dell'art. 11 della Costituzione) esso si riduce ai soli «principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale». Al contrario, in relazione ai decreti legislativi, il parametro si amplia, secondo lo schema della norma interposta, anche alla legge di delegazione, la quale (pur rimanendo fonte pleno iure primaria) si pone così, rispetto al decreto legislativo, su di un gradino intermedio tra piano costituzionale e piano legislativo, «degradando», nel reciproco rapporto, il decreto legislativo stesso a fonte subprimaria.

L'oggetto

L'oggetto del giudizio costituzionale, in base ad una interpretazione letterale dell'art. 23, comma 1, lettera a della legge n. 87 del 1953, dovrebbe essere individuato nelle disposizioni di legge; in realtà, a causa dell'ineliminabilità dell'attività interpretativa e al prevalente carattere incidentale (su cui v. infra), il giudizio viene «traslato» sulle norme; oggetto del processo costituzionale, quindi, è la norma; ma gli effetti di esso ricadono sulla disposizione.

Per la struttura del giudizio di fronte alla Corte, poi, si può affermare che l'oggetto non si riduca alla semplice norma, ma vada ad abbracciare la situazione normativa, comprendendo quindi le interconnessioni sistemiche e i fatti del processo a quo.

I vizi

Una legge o un atto avente forza di legge, quando è contrario alla Costituzione, è viziato, sub specie di invalidità; ossia, l'atto, che pur viola una fonte sovraordinata, continua a produrre i suoi effetti fino al momento in cui non interviene una pronuncia che ne dichiara il vizio (principio così detto del favor legis).

I vizi di invalidità, a loro volta, possono essere distinti in formali e sostanziali. Si avrà, perciò, una invalidità formale quando l'atto venga adottato in violazione della forma prescritta (ad esempio, una legge costituzionale che sia approvata con il procedimento legislativo ordinario, oppure una legge approvata in un testo differente dai due rami del Parlamento). Si avrà, invece, una invalidità sostanziale quando, pur nel rispetto delle norme procedurali, si abbia una violazione delle norme sostantive (ad esempio, una legge che ponga in essere delle discriminazioni basate sul sesso, sulla razza, su convinzioni religiose, filosofiche, politiche).

Agli albori della giustizia costituzionale, la Scuola di Vienna, di cui fu uno dei massimi esponenti Hans Kelsen, teorizzò l'inesistenza dei vizi sostanziali. Infatti, secondo questa dottrina, tutti i vizi sono formali: una legge, anche quando violi un principio costituzionale, è viziata nella forma, in quanto il vizio verrebbe meno se fosse stata approvata, anziché con il procedimento ordinario, con il procedimento aggravato previsto per la revisione costituzionale. Questa teoria, però, va incontro a due ordini di critiche. Innanzi tutto, essa riduce il vizio sostanziale a vizio formale. Ma per ridurlo, deve prima riconoscerlo, il che è contraddittorio. Inoltre, la più recente dottrina costituzionalistica - suffragata anche da numerose sentenze della Consulta - afferma che nel testo costituzionale, accanto a disposizioni modificabili con il procedimento di revisione, ve ne sono altre (i «principi supremi dell'ordinamento») che, una volta poste dal potere costituente, possono essere modificate solo da quest'ultimo, non essendo nella disponibilità dei poteri costituiti, tra i quali, necessariamente, si deve inquadrare anche il potere di revisione costituzionale.

Tornando ai vizi sindacabili dalla Corte costituzionale, essi possono consistere tanto in una violazione diretta di una norma della Costituzione, quanto nella violazione di una norma implicita, dedotta da un combinato disposto, o dello spirito complessivo della carta costituzionale.

Quest'ultima violazione è quella che, nella giurisprudenza della Consulta, viene indicata con il termine di irragionevolezza. Fermo restando, infatti, che in base all'art. 28 della legge n. 87 del 1953 il controllo di legittimità della Corte costituzionale su una legge o un atto avente forza di legge esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull'uso del potere discrezionale del Parlamento, il principio di eguaglianza, contenuto nell'art. 3 della Costituzione, rappresenta il limite ultimo della discrezionalità del legislatore e, contemporaneamente, il metro minimo di riesame delle sue scelte, imponendo al legislatore stesso un duplice onere: di coerenza (a livello di testo o di settore legislativo: sindacato intrinseco) e di ragionevolezza (a livello di ordinamento costituzionale complessivo e di bilanciamento tra fini e valori costituzionali: sindacato estrinseco). La ragionevolezza rappresenta, quindi, il trait d'union tra il concetto metagiuridico di giustizia e quello giuridico di legittimità: «non occorre la coerenza, basta la non contraddizione; non occorre la conformità, basta la compatibilità».

Le decisioni della Corte

Le decisioni della Corte costituzionale assumono la forma delle decisioni giurisdizionali tipiche: sentenze (decisioni di merito), ordinanze (decisioni processuali), decreti (decisioni procedurali). Posta la modesta rilevanza esterna dei decreti, si può quindi affermare che le pronunce della Corte si possano distinguere in due categorie: le sentenze di accoglimento e le decisioni di rigetto (siano esse di merito o processuali).

Decisioni di natura processuale

Per quanto riguarda le decisioni processuali, esse si basano su considerazioni che non consentono di passare all'esame del merito della questione di legittimità costituzionale. Nella giurisprudenza della Consulta, si può notare come esse assumano promiscuamente la forma delle sentenze o delle ordinanze, non contando tanto la forma stessa, quanto il motivo che sta alla base della decisione di non passare al merito, e presentano in alcuni casi un carattere sostanzialmente decisorio.

Decisioni di merito

Più complesso si presenta l'esame delle decisioni di merito. Esse possono essere, innanzi tutto, divise in sentenze di accoglimento, tramite le quali la Corte si pronuncia sia sulla questione che sulla legge, e decisioni di rigetto (in forma di sentenza o di ordinanza), le quali invece si pronunciano solo sulla questione, in quanto non spetta alla Corte un generale potere di esternazione della costituzionalità o incostituzionalità delle leggi, ma solo un potere repressivo dell'incostituzionalità.

Per quanto riguarda gli effetti tipici nel tempo, la pronuncia di rigetto è costitutiva, avendo quindi efficacia ex nunc, mentre la sentenza di accoglimento, dichiarativa, ha rilevanti, anche se non assoluti, effetti ex tunc, che arretrano solo di fronte ai rapporti giuridici esauriti (con la rilevante eccezione del giudicato penale).

Una questione di legittimità semplice, la quale ossia si possa concludere con la caducazione o il mantenimento di una disposizione, si risolverà in una pronuncia di fondatezza o infondatezza. Una questione di legittimità costituzionale complessa, invece, ossia una questione per la quale non è sufficiente un'operazione meramente ablatoria da parte della Corte, verrà risolta con uno degli strumenti di cui la giurisprudenza della Consulta si è dotata nella sua attività, ossia con una decisione interpretativa oppure con una sentenza manipolativa.

Decisioni interpretative

Nelle decisioni interpretative la Corte si pronuncia non sulla disposizione di legge nel significato normativo individuato dal giudice a quo, bensì su un diverso significato normativo che essa stessa ritiene contenuto nella disposizione impugnata. Non c'è così alcuna corrispondenza tra "chiesto e pronunciato".

Le decisioni interpretative di rigetto si dicono correttive quando la Corte «corregge» l'interpretazione fornita dal giudice a quo la quale si discosta dal diritto vivente; si dicono invece adeguatrici (o decisioni interpretative di rigetto in senso stretto) quando la Corte individua nella disposizione impugnata dal giudice a quo un diverso significato, eventualmente anche contrario al diritto vivente, ma conforme al dettato costituzionale.

Le sentenze interpretative di accoglimento, invece, le quali sostanzialmente si basano sullo schema di una doppia pronuncia, vengono adottate soprattutto nelle ipotesi in cui si mantenga un diritto vivente difforme a una precedente decisione interpretativa di rigetto.

Per ciò che concerne gli effetti delle decisioni interpretative, mentre le sentenze di accoglimento hanno gli effetti ordinariamente collegati a questo tipo di pronuncia, maggiormente controversa è la questione riguardante le decisioni di rigetto, dovendosi distinguere tra le decisioni di rigetto in senso stretto, nelle quali l'interpretazione fornita dalla Corte è individuabile sia nella motivazione che nel dispositivo, dalle decisioni di rigetto interpretative, nelle quali invece l'interpretazione fornita dalla Corte è presente nella sola motivazione. Si deve comunque notare come solitamente la giurisprudenza ordinaria si adegui alle interpretazioni operate dalla Corte, discostandosene soltanto in caso di invincibile opposto convincimento ermeneutico.

Le decisioni manipolative, invece, comportano un'alterazione del parametro (che viene esteso nella sua interpretazione e applicazione) oppure del testo di legge. Queste ultime, a loro volta, possono essere:

• riduttive

  quando espungono, a seconda dei casi, parte della norma oppure parte della disposizione

  additive

  quando aggiungono un contenuto normativo assente nella disposizione. Possono essere additive di garanzia (o di prestazione) quando la pronuncia della corte introduce una norma (il che avviene quando la pronuncia è «a rime obbligate», ossia quando la norma aggiunta dalla Corte è direttamente ricavabile dal disposto costituzionale), oppure additive di principio, quando cioè la Corte si limita ad indicare un principio, il quale può orientare 'attività interpretativa del giudice ovvero l'azione del legislatore

  sostitutive

  quando, con una duplice componente (ablatoria e additiva) una norma o una disposizione viene sostituita con altra norma o altra disposizione.

Come la decisioni della Corte possono avere effetti manipolativi nello «spazio», questi effetti si possono avere anche nel tempo, con decisioni manipolative per il passato (pro praeterito: incostituzionalità sopravvenuta e incostituzionalità differita) oppure per il futuro (pro futuro), con le quali la Corte - pur riconoscendo nella motivazione l'illegittimità della disposizione impugnata - rinvia l'annullamento con un dispositivo di rigetto (sentenze-indirizzo o monitorie di rigetto, sentenze di incostituzionalità accertata ma non dichiarata; vengono adottate soprattutto per sollecitare l'intervento del legislatore, altrimenti inerte).

Per concludere questo rapido esame delle decisioni della Corte, si deve ricordare che esse, in base all'art. 18 della legge n. 87 del 1953, sono motivate (in fatto e in diritto le sentenze; «succintamente motivate» le ordinanze). La motivazione - non prevista da fonti costituzionali, e da alcuni Autori ritenuta anche non costituzionalmente obbligatoria - assume importanti funzioni, sia politiche che giuridiche, essendo essa rivolta, innanzi tutto, al giudice a quo, ma anche al legislatore, per l'eventuale seguito legislativo, e a tutti gli operatori del diritto.

Le attribuzioni

Come si accennava sopra, la Corte costituzionale, ex art. 134 della Costituzione italiana è competente a giudicare:

• delle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni;
• dei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e tra Stato e Regioni;
• delle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica per i reati di alto tradimento e di attentato alla Costituzione;
• competenze cui si è aggiunto il sindacato sull'ammissibilità dei referendum.

Si può quindi affermare che essa svolga una funzione garantista (della legittimità e della legalità costituzionale) e una funzione arbitrale (per ciò che concerne i conflitti).

Il giudizio sulle leggi

In via incidentale o di eccezione

Sono previste due sole vie di accesso al giudizio della Corte, col procedimento in via incidentale (o di eccezione) e col procedimento in via di azione (o principale): nel primo la questione di legittimità può essere sollevata nel corso di un giudizio e davanti ad una autorità giurisdizionale; per l'altro la facoltà è data unicamente allo Stato e alle Regioni (e alle province autonome di Trento e Bolzano) di presentare direttamente un ricorso di incostituzionalità avverso le leggi rispettivamente della Regione e dello Stato (o di altra Regione). La giurisprudenza ha poi aggiunto l'ipotesi del conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato determinato da una legge o atto avente forza di legge. È stata dunque scartata la proposta di consentire ai cittadini di adire direttamente la Corte per tutelare diritti costituzionalmente garantiti che si ritengano essere stati lesi.

Dispone infatti l'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 che «la questione di legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge della Repubblica, rilevata d'ufficio o sollevata da una delle parti nel corso di un giudizio e non ritenuta dal giudice manifestamente infondata, è rimessa alla Corte costituzionale per la sua decisione». Il giudice della causa (o giudice a quo) svolge quindi la funzione di introduttore del processo costituzionale, di «portiere» che apre le porte del giudizio di costituzionalità, e in questo immette gli elementi, sia normativi che fattuali, che connotano il processo in seno al quale prende corpo la questione di legittimità costituzionale.

La legge individua due parametri per fondare la legittimazione a proporre una questione di legittimità costituzionale: un dato soggettivo (l'essere un giudice) e un dato oggettivo-funzionale (l'esserci un giudizio); parametri che nella giurisprudenza della Corte costituzionale sono comunque stati interpretati con una certa elasticità, avendo riguardo alle peculiari esigenze del caso (giungendosi, in alcune sentenze, ad affermare l'alternatività degli stessi). Alla luce di quanto affermato, si può quindi distinguere una legittimazione in astratto (sussistente in presenza dei dati soggettivo ed oggettivo sopra richiamati) e una legittimazione in concreto (sussistente quando il giudice che sottopone la questione di legittimità costituzionale alla Corte è competente a giudicare la questione principale del processo; nonché quando egli debba fare applicazione della norma della cui legittimità costituzionale si dubita, profilo quest'ultimo che tende a sfumare nel diverso concetto di rilevanza).Il difetto di legittimazione determina l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale. La Corte Costituzionale ha riconosciuto la legittimazione degli arbitri a sollevare questioni di legittimità costituzionale, nella considerazione che l'arbitrato è disciplinato dal codice di procedura civile e dunque è un procedimento per l'applicazione obiettiva del diritto nel caso concreto, con le garanzie del contraddittorio e dell'imparzialità. Mentre è stata negata tale legittimazione al p.m. il quale non può essere equiparato ad un giudice in quanto non emette provvedimenti decisori. Anche la stessa Corte può sollevare questioni di legittimità costituzionale.

La Corte Costituzionale ha riconosciuto anche alla Corte dei Conti, in sede di controllo, la legittimazione a promuovere in via incidentale questioni di legittimità costituzionali ravvisando in essa i caratteri dell'autorità giurisdizionali (sentenze n.165 del 1963, n.121 del 1966, 226 del 1976).

Oltre alla legittimazione del giudice, i requisiti di ammissibilità della questione di legittimità costituzionale sono dati dalla rilevanza e dalla non manifesta infondatezza (cui si aggiunge, ma solo quando non sussista sul punto un diritto vivente, il fallimento di ogni tentativo di interpretazione adeguatrice).

La rilevanza, presupposta dalla legge costituzionale n. 1 del 1948 («nel corso di un giudizio»), viene definita dalla legge n. 87 del 1953 («qualora il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale»), e rappresenta la trasposizione in termini processuali dell'incidentalità (e concretezza) del giudizio di legittimità costituzionale.

Ciò però non significa ancora che il giudice a quo possa emettere l'ordinanza con cui sospende il giudizio e rimette la questione alla Corte. Infatti perché ciò accada sono necessarie altre condizioni successive. Innanzitutto la questione deve apparire rilevante, deve essere per il magistrato non manifestamente infondata ed infine il giudice deve esperire ogni tentativo di interpretazione adeguatrice, cioè interpretazione conforme a costituzione.

Dovendosi affermare, nonostante alcune incertezze sul punto da parte della giurisprudenza costituzionale, la non riducibilità della rilevanza (che è un dato oggettivo e necessario) all'interesse sostanziale della parte (che è, invece, un dato soggettivo ed eventuale), si deve brevemente accennare alle tesi dell'influenza e dell'applicabilità. Secondo la prima di esse, fedelmente alla lettera dell'art. 23 comma 2 della legge n. 87 del 1953, la questione di legittimità costituzionale è rilevante quando l'esito del giudizio a quo è condizionato dall'esito del giudizio costituzionale; secondo invece la tesi dell'applicabilità, la questione di legittimità costituzionale è rilevante quando, anche a prescindere da un'influenza della pronuncia del giudice delle leggi sul giudizio principale, la norma oggetto del giudizio costituzionale deve essere applicata nel giudizio a quo (a riguardo, si pensi alle norme penale di favore). Più correttamente, ribadendo in ogni caso l'autonomia del processo costituzionale (il quale, in base al disposto dell'art. 22 delle norme integrative, prosegue anche quando, «per qualsiasi causa, sia venuto a cessare il giudizio rimasto sospeso di fronte all'autorità giurisdizionale, che ha promosso il giudizio di legittimità costituzionale»), si deve ritenere che, in mancanza di applicabilità della norma indicata dall'ordinanza di rinvio, ci si trovi di fronte ad una ipotesi di difetto assoluto di rilevanza, versandosi invece in ipotesi di difetto relativo quando, pur essendo applicabile la norma, non potrebbe avere influenza sul giudizio incidentato la pronuncia della Corte costituzionale.

La non manifesta infondatezza definisce invece la funzione di filtro del giudice a quo, il quale deve sottoporre all'attenzione della Corte costituzionale questioni di legittimità costituzionale «serie» e non meramente dilatorie. Sebbene con l'espressione «non manifesta infondatezza» il legislatore abbia indicato uno stato dubitativo, ossia una condizione psicologica minima, anche al fine di evitare eventuali conflitti tra giudici «a quibus» e Corte costituzionale, la giurisprudenza della Consulta ha sempre richiesto, sul punto, un esame approfondito e non semplicemente delibatorio, giungendo a non ritenere sufficiente - nelle sentenze additive - un semplice dubbio, ed esigendosi invece da parte del giudice a quo l'indicazione del verso dell'addizione. Vi deve essere identità tra l'istanza di parte e l'ordinanza di rimessione del giudice; cioè il giudice deve rimettere alla corte la stessa questione che è stata sollevata dalla parte mediante la sua istanza al giudice.

Entro venti giorni dalla notificazione dell'ordinanza di rimessione, le parti possono costituirsi di fronte alla Corte costituzionale, esaminare gli atti, e presentare deduzioni. Entro lo stesso termine, possono costituirsi il Presidente del Consiglio dei ministri (in caso di legge statale) o il Presidente della Giunta regionale (in caso di legge regionale). Mentre le parti del giudizio a quo, ove costituite, sono portatrici sia di un interesse personale e concreto (traendo un vantaggio dalla pronuncia della Corte costituzionale), sia dell'interesse generale alla legittimità delle leggi (potendo quindi, anche, la parte sostenere una posizione il cui accoglimento pregiudicherebbe la sua posizione sostanziale), il Presidente del Consiglio o il Presidente della Giunta regionale (i quali non possono essere qualificati, per ragioni formali e sostanziali, come parti, bensì come interventori) rappresentano, di fronte al giudice delle leggi, il punto di vista degli organi di indirizzo politico.

Anche la Corte costituzionale è sottoposta al principio generale «ne eat iudex extra petita partium» (così detto principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato), così come si ricava dall'art. 27 della legge n. 87 del 1953: «la Corte costituzionale [...] dichiara, nei limiti dell'impugnazione, quali sono le disposizioni legislative illegittime». Se questo principio rappresenta, da un lato, la conferma implicita della rilevanza della questione di legittimità costituzionale e, dall'altro, la codeterminazione della questione di legittimità costituzionale stessa da parte del giudice a quo e della Corte costituzionale, esso presenta delle rilevanti deroghe. Innanzi tutto, nella sua giurisprudenza, la Consulta ha spesso ampliato o ridotto gli argomenti o i termini o i profili di una questione di legittimità costituzionale, giungendo anche a impugnare una legge di fronte a sé medesima (comportandosi, ossia, come giudice a quo). Ma la deroga più evidente è quella prevista dallo stesso art. 27 della legge n. 87 del 1953: «[la Corte costituzionale] dichiara altresì quali sono le altre disposizioni legislative la cui illegittimità deriva come conseguenza della decisione adottata».

In via principale o d'azione

Il procedimento in via principale o di azione può essere attivato dallo Stato e dalle Regioni. L'art. 127 della Costituzione, così come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, stabilisce infatti che «il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione. La Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un'altra Regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell'atto avente valore di legge».

Con la riforma del titolo V della Costituzione sono state parificate le armi processuali a disposizione dello Stato e delle Regioni, venendo meno la diversità di termini (trenta giorni per l'impugnazione regionale, sessanta per quella statale), il visto del Commissario del Governo e la relativa disciplina (con impugnazione successiva della legge statale, e preventiva di quella regionale). Per quanto riguarda invece il parametro costituzionale fatto valere, permane la differenza per cui lo Stato può impugnare la legge regionale per violazione di qualsiasi norma della Costituzione, mentre la Regione può impugnare la legge o un atto avente forza di legge dello Stato invocando unicamente la lesione delle proprie competenze costituzionalmente riconosciute (Corte costituzionale sent. n. 274/2003).

Estremamente rilevante, poi, è il disposto dell'art. 123 della Costituzione, il quale, dopo aver riconosciuto un'ampia autonomia statutaria alle Regioni, stabilisce che «il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione». In questo caso si tratta però di un ricorso preventivo - e non successivo come quello previsto per le leggi - in quanto il Governo è legittimato ad impugnare gli Statuti entro trenta giorni dalla pubblicazione notiziale degli stessi (pubblicazione da cui decorrono i termini per la richiesta di referendum). Si è registrato, negli anni successivi alla riforma del titolo V della Costituzione, un ampio contenzioso vertente sulla legittimità costituzionale degli Statuti di numerose regioni, contenzioso dalla cui soluzione dipende l'effettiva configurazione dell'autonomia regionale nel nostro ordinamento.

Per quanto riguarda l'organo competente a proporre l'impugnazione, esso va individuato - a livello statale - nel Consiglio dei ministri, e - a livello regionale - nella Giunta regionale. L'impugnazione, pur dovendo precisare puntualmente i termini positivi della questione e formulare sinteticamente i motivi, costituisce espressione di valutazioni sia giuridiche che politiche. Per il carattere personale e concreto del conflitto, poi, non sono configurabili controinteressati o altri intervenienti.

I conflitti di attribuzione

Tra poteri dello Stato

Dispone l'art. 37 della legge n. 87 del 1953 che «il conflitto tra poteri dello Stato è risolto dalla Corte costituzionale se insorge tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono e per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali».

Per quanto riguarda i profili soggettivi, si deve chiarire la nozione di potere dello Stato. Posto il carattere policentrico del nostro ordinamento costituzionale, e quindi la non corrispondenza tra funzione e potere, e considerando inoltre la differenza che si pone tra attribuzione (che si fonda su disposizioni costituzionali) e competenza (che, essendo la misura dell'attribuzione, trova la sua fonte in disposizioni legislative), si riduce l'importanza dell'organo-soggetto per aumentare quella dell'oggetto, ponendosi l'attenzione della Corte, più che sulle attribuzioni, sulla natura costituzionale degli interessi. La giurisprudenza della Corte costituzionale, comunque, per riconoscere un potere dello Stato, richiede che esso sia almeno menzionato dalla Costituzione; che gli competa una sfera di attribuzioni costituzionali; che ponga in essere atti in posizione di autonomia e indipendenza; che questi atti siano imputabili allo Stato.

Per ciò che, invece, concerne i profili oggettivi, c'è da sottolineare come qualsiasi atto sia idoneo ad essere impugnato in sede di conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, e che il parametro può essere individuato in qualsiasi norma costituzionale (o anche in norme subcostituzionali concernenti la competenza).

Il conflitto, oltre alle ipotesi-limite di vindicatio potestatis, può più frequentemente assumere le forme di conflitto da menomazione (un potere invade l'ambito di un altro) o da interferenza (due poteri reclamano la stessa competenza).

Rimane infine da sottolineare come la pronuncia della Corte costituzionale riguardi sia l'atto impugnato sia, per il tramite di esso, la competenza e l'attribuzione.

i poteri dello Stato: organi o soggetti cui la costituzione attribuisce poteri. L'art 37 legge 87/53 distingue il profilo soggettivo (i soggetti fra i quali intercorre il rapporto la cui lesione procura un conflitto d'attribuzione) e il profilo oggettivo (legittimato ad agire).
1. nel caso in cui il potere sia attribuito a un solo organo: organo-potere, organi monocratici (per esempio la corte costituzionale o il presidente della repubblica); il profilo soggettivo e oggettivo coincidono:il soggetto del rapporto è anche il soggetto legittimato ad agire
2. nel caso in cui sia attribuito a più organi:potere complesso;per esempio l'art 70 cost. attribuisce la funzione legislativa alle 2 camere, l'art 95 quella esecutiva al governo (formato, secondo l'art 92, dal presidente del consiglio, dal cdm e dai ministri). In questo caso distinguiamo:

• rapporti di pari ordinazione nei quali ogni organo è legittimato ad agire; è il caso del potere giudiziario, composto di organi solo apparentemente gerarchizzati visto che anche la sentenza di un giudice in primo grado se non impugnata trascorso un certo tempo passa in giudicato quindi è definitiva e non modificabile (art 37 legge 87).
• rapporti gerarchici (p.e. il consiglio può resistere o ricorrere in giudizio ed è idoneo a risolvere i conflitti fra tutti i ministri ai sensi dell'art 4 legge 400/98).

Possiamo avere giudizi sull'atto, in cui un soggetto imponga degli atti di un altro soggetto che esso trova illegittimo indipendentemente dall'incidenza sulla sua sfera giuridica, e giudizi sul rapporto, in cui l'atto rileva soltanto in quanto idoneo a invadere le competenze di un organo.

In questo caso distinguiamo

• Vindicatio potestatis o usurpazione: un potere lamenta l'attribuzione di un suo potere costituzionale da parte di un altro potere. (caso Englaro: usurpazione del potere legislativo da parte delle corti d'appello poiché creavano diritto nuovo).
• Interferenza: si lamenta il non corretto esercizio di un potere da parte di un altro potere che lede la sua sfera giuridica (filone giudiziario dell'insindacabilità dei parlamentar da parte delle camere, che invade il potere giurisdizionale).

Il parametro di giudizio è la costituzione, alla luce della quale viene valutata la legittimità meno di un comportamento. Quando un rapporto fra due soggetti è definito dalla legge, non rileva come conflitto d'attribuzione. (nei giudizi di legittimità delle leggi ci sono parametri sub costituzionali).

Il conflitto deve basarsi su una reale invasione della sfera d'interesse, testimoniata da un atto. Quindi la corte deciderà sulla spettanza de potere o il non corretto esercizio del potere, annullando l'atto che causa il conflitto. Il giudizio è bifasico:

• 1. Fase senza contraddittorio, volta a valutare l'ammissibilità del giudizio, ovvero se i presupposti soggettivi(il conflitto intercorre fra poteri e organi) e oggettivi(c'è un atto che ha leso la competenza costituzionale del soggetto ricorrente) sono validi
• 2. Fase svolta in seguito alla notificazione del ricorso alla seconda parte; è la fase in cui la corte entra nel merito della questione

La soggettività non è legata al fatto di essere organi dello stato apparato(tant'è che la costituzione attribuisce il diritto di ricorrere anche ai promotori del referendum, espressione dell'elemento “popolo” dello stato-ordinamento) ma al fatto che è la costituzione a sancirlo (per esempio i partiti sono organizzazione della società civile cui la legislazione ordinaria riconosce uno status ma la costituzione non riconosce attribuzioni).

Tra Stato e regione e tra regioni

Perché si instauri un conflitto di attribuzione tra Stato e Regione (o tra Regioni) si richiede la presenza di un atto che invada la sfera di competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato e alle Regioni.

Pur notando una sostanziale decostituzionalizzazione del parametro (dovendosi quindi, più correttamente, parlare di atti illegittimi e non incostituzionali), risulta impugnabile qualsiasi atto, ad eccezione delle leggi e delle altre fonti primarie, richiedendosi altresì che la lesione sia attuale, concreta e non meramente virtuale (la Corte costituzionale - ha infatti affermato in una sentenza - non è un consulente costituzionale).

La tipologia del conflitto è estremamente simile a quella presentata in sede di analisi di conflitto tra poteri dello Stato: esso potrà quindi consistere in una rivendicazione, ovvero in un conflitto da menomazione, interferenza od omissione.

Competente a sollevare il conflitto, come per il giudizio in via principale, è il Consiglio dei ministri o la giunta regionale, con una impugnazione sempre successiva, e caratterizzata da elementi politici oltre che giuridici. La Corte costituzionale, d'altronde, può sospendere il giudizio e rimettere di fronte a sé stessa questione di legittimità costituzionale della legge in base alla quale è stato adottato l'atto impugnato, così come potrà sospendere l'esecuzione del medesimo atto impugnato.

Anche nel giudizio che risolve un conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni, così come quello tra poteri dello Stato, oggetto del giudizio, per il tramite dell'atto, è la competenza, sia in astratto che in concreto.

Particolare rilevanza presenta, nel giudizio di cui si sta trattando, il problema del contraddittorio. Soprattutto dopo la riforma del titolo V della Costituzione, infatti, si è riconosciuta una sfera di competenze anche agli enti locali subregionali, i quali rimangono privi di strumenti di tutela attivabili presso la Corte costituzionale.

L'ammissibilità del referendum

Mentre, a norma dell'art. 32 della legge n. 352 del 1970, l'Ufficio centrale per il referendum, istituito presso la Corte Suprema di Cassazione, è competente a pronunciarsi circa la legittimità del referendum, a norma del successivo art. 33 della stessa legge n. 352/1970, nonché dell'art. 2 della legge costituzionale n. 1 del 1953, la Corte costituzionale è competente a pronunciarsi circa l'ammissibilità del referendum.

La giurisprudenza della Consulta, sul punto, è stata notevolmente innovativa, rispetto alle scarne disposizioni costituzionali. L'unico limite espresso, infatti, riguarda l'oggetto del quesito referendario che, a norma dell'art. 75 della Costituzione, non può riguardare leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. Accanto a queste limitazioni espresse, la Corte ne ha individuate altre, avendo riguardo a proprietà formali o sostanziali della legge oggetto di referendum (escludendo, in questo modo, le disposizioni di rango costituzionale, le leggi dotate di una forza passiva rinforzata, le norme a contenuto costituzionalmente vincolato). Per ciò che, inoltre, riguarda la domanda, la Corte ha precisato che essa, per corrispondere alla ratio stessa dell'istituto referendario, nonché al valore democratico del voto, deve rispondere a criteri di razionalità, omogeneità e coerenza. È infine da notarsi come, in alcune occasioni, si sia avuto un improprio esame della normativa di risulta, sub specie di sindacato anticipato di ragionevolezza.

Il presidente della Corte costituzionale, ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum che dichiara la legittimità di una o più richieste di referendum, fissa il giorno della deliberazione in camera di consiglio non oltre il 20 gennaio dell'anno successivo a quello in cui la predetta ordinanza è stata pronunciata, e nomina il giudice relatore. Nella camera di consiglio sono ammessi al contraddittorio per essere sentiti i promotori e il governo. Ma la Corte ha escluso la partecipazione di altri soggetti in quanto "la richiesta di estendere il contraddittorio ad altri cointeressati all'esito della vicenda referendaria trova insuperabili ostacoli nella stessa complessiva strutturazione del procedimento referendario, caratterizzato da precise scansioni temporali, e nella conseguente esigenza che pure la fase del controllo di ammissibilità si mantenga in stretta connessione cronologica con le fasi che la precedono e le fasi che la seguono, restando contenuta entro rigorosi limiti di tempo, che rischierebbero di venire superati per effetto di un diffuso ed indiscriminato accesso di soggetti, i quali potrebbero poi chiedere di esporre anche oralmente le proprie ragioni"(Sentenza Corte costituzionale 47/1991). Il giorno della deliberazione è comunicato ai delegati o presentatori e al Presidente del Consiglio dei ministri.

Entro tre giorni prima della deliberazione i delegati o i presentatori e il Governo possono depositare alla Corte memorie sulla legittimità costituzionale del referendum. La Corte deve decidere con sentenza da pubblicarsi entro il 10 febbraio, indicando le richieste ammesse e quelle respinte.

Della sentenza è data d'ufficio comunicazione al presidente della Repubblica, al presidente delle Camere, al presidente del consiglio dei ministri, all'Ufficio centrale per il referendum e ai delegati e presentatori entro cinque giorni dalla pubblicazione della sentenza e il dispositivo della sentenza è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.

I reati presidenziali

La Corte costituzionale, infine, è competente a giudicare del presidente della Repubblica per i reati funzionali di alto tradimento e di attentato alla Costituzione (rimanendo la competenza dell'autorità giudiziaria ordinaria per i reati comuni, e l'irresponsabilità presidenziale - cui si affianca un obbligo morale di dimissioni, posto che, a norma dell'art. 54 secondo comma «i cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore [...]» - per i restanti reati commessi nell'esercizio delle sue funzioni).

In tale ipotesi, il Presidente della Repubblica è messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune (richiedendosi la maggioranza assoluta dei membri), e giudicato dalla Corte costituzionale, integrata nella sua composizione da 16 membri eletti dal Parlamento ogni 9 anni fra i cittadini aventi i requisiti per l'eleggibilità a senatore

Si ricorda comunque che, inizialmente, sino alla riforma intervenuta con la legge cost. 1 del 1989, la Corte era competente anche per i reati ministeriali. Oggi tale funzione, pur con procedure particolari, è assolta dalla giustizia ordinaria.

Storia e critiche

Autorizzazione a spese superiori alle entrate

Una delle critiche più frequenti fatte alla Corte Costituzionale è quella d'aver autorizzato, con la sentenza del 1966, il diritto da parte del Governo e del Parlamento di procedere ad una spesa pubblica più elevata rispetto alle entrate dichiarate dal bilancio, producendo così un aumento sconsiderato del debito pubblico.

L'articolo 81 della Costituzione italiana recita infatti:

«Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.»

(Costituzione italiana, articolo 81)

Questa norma, introdotta dai costituenti, per evitare o arginare l'aumento del debito pubblico, viene definita da Luigi Einaudi:

«Un baluardo rigoroso ed efficace voluto dal legislatore costituente, allo scopo d'impedire che si facciano maggiori spese alla leggera, senza prima aver provveduto alle relative entrate.»

(Luigi Einaudi.)

Nel 1966 però, la Corte Costituzionale pronuncia una sentenza che dichiara:

«È consentita la possibilità di ricorrere, nei confronti della copertura di spese future, oltre che ai mezzi consueti, quali nuovi tributi o l'inasprimento di tributi esistenti, la riduazione di spese già autorizzate, l'accertamento formale di nuove entrate, l'emissione di prestiti e via enumerando, anche alla previsione di maggiori entrate.»

(Corte Costituzionale, 1966 )

In questo modo viene autorizzato, seppur di soppiatto, lo scavallamento del dettato costituzionale e viene consentito al governo di turno di spendere soldi anche in previsione d'entrate future, dando di fatto il la all'esplosione del debito pubblico italiano.

Questa decisione procurerà una denuncia d'incostituzionalità da parte della Corte dei Conti, che però rimarrà inascoltata

Scelta dei quesiti referendari giudicati ammissibili

Molte critiche sono state portate, dagli anni sessanta ad oggi, alla Corte Costituzionale da parte dei Radicali e dai liberali italiani in merito alle scelte fatte dalla corte in materia d'ammissibilità dei quesiti referendari.

Essendo infatti la Corte costituzionale l'ente atto a pronunciarsi circa l'ammissibilità del referendum, essa dovrebbe in teoria limitarsi a dichiarare inammissibili soltanto i quesiti referendari che, a norma dell'articolo 75 della Costituzione, riguardino leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali: "Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali."(Articolo 75 della Costituzione=

Anziché limitarsi a questi casi particolari, la Corte Costituzionale nel corso dei decenni ha frequentemente giudicato inammissibili quesiti referendari che nulla avevano a che fare con queste tematiche, e quindi, secondo il dettame costituzionale, dovevano essere dichiarati ammissibili e sottoposti al vaglio degli elettori tramite referendum.

Particolarmente colpiti da queste decisioni della Corte sono i Radicali di Marco Pannella ed Emma Bonino, ai quali dal 1977 al 2004 vengono giudicati inammissibili dalla Corte Costituzionale ben 48 quesiti.

Referenda Radicali

Tra i casi più eclatanti, vi è sicuramente quello dei referendum del 1978.
Nel 1976, il pacchetto referendario deciso dal 17º congresso del Partito Radicale acquisiva il carattere di vero e proprio programma politico alternativo della sinistra libertaria di cui i Radicali si consideravano oramai gli unici interpreti. Il movimento così deliberava l'inizio d'una stagione per la raccolta di firme e la presentazione di 8 quesiti referendari che riguardassero le proposte: dell'abrogazione del Concordato; abolizione della legge Reale; abolizione del Codice Rocco nelle sue norme che ancora contemplavano i reati sindacali e di opinione; abolizione del finanziamento pubblico dei partiti; abolizione del codice penale militare (due quesiti); abolizione della legge sui manicomi.

Con la sentenza no.16 del 2 febbraio 1978, s'inaugura però quella che i Radicali chiamano la giurisprudenza anti-referendum ed anti-Costituzione della Corte Costituzionale.
La Corte Costituzionale giudica infatti inammissibili quattro quesiti su otto, precisamente: quello sull'abolizione del Concordato tra Stato italiano e Vaticano, quello sulle parti del Codice Rocco, e i due per l'abolizione dei Tribunali Militari.

Un altro caso significativo è sicuramente quello dei referendum abrogativi del 2000. Quell'anno i Radicali referendari avevano raccolto oltre 16 milioni di firme per la presentazione di 20 quesiti referendari, che però furono drasticamente ridotti a 7 da parte della Corte Costituzionale.