Legge 457 del '78 (urbanistica)

Il processo che introduce il concetto di recupero risulta lento e graduale, trovando come primo punto di riferimento all'interno della normativa italiana la legge 457 del 1978. È proprio a seguito della promulgazione di tale legge che vengono forniti termini organici ed abituali circa il recupero dell'esistente, facendolo divenire una prassi professionale.

La legge è una legge quadro, ovvero una legge che riepiloga e sintetizza le normative precedenti in ambito di edilizia economica e popolare (come la legge 167 del '62). La legge infatti modifica, riprende e riordina tutto il settore dell'edilizia economica e popolare.

È però in particolare nel titolo IV che viene introdotto il concetto che nei piani urbanistici (PRG) devono essere indicate le zone dove il recupero diventa attività di riferimento, inoltre viene previsto che in suddette zone vengano indicate le aree ove non è possibile dare la concessione edilizia, se prima non sia stato fatto un apposito piano attuativo. È proprio questa la novità introdotta dalla legge, che chiama questo piano attuativo “piano di recupero”, il quale rappresenta l'ultimo strumento attuativo introdotto nella normativa italiana.

Tale strumento si presenta come uno strumento semplice, invogliando al suo utilizzo, in quanto la legge non prescrive cose specifiche, ma lascia libertà di interpretazione, inoltre viene data una corsia privilegiata per la formazione del piano, in quanto la sua approvazione compete solo al consiglio comunale, e non come gli alti strumenti attuativi che a quei tempi dovevano essere approvati anche a livello regionale.

Nell'articolo 31 della legge viene definito cosa si intende in Italia per intervento di recupero. Si individuano in particolare 5 tipologie di interventi che vanno dal leggero al pesante e che sono:

• manutenzione ordinaria (finiture e impianti);
• manutenzione straordinaria (parti strutturali; rimozione, integrazione e sostituzione di impianti);
• restauro e risanamento conservativo (conservazione degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'edificio; eliminazione dei corpi ad esso estranei);
• ristrutturazione edilizia;
• ristrutturazione urbanistica.

In base a tali definizioni si deduce che non viene considerato recupero la demolizione e la ricostruzione di un vecchio edificio. Inoltre si ricorda che vengono applicate regole diverse quando si interviene su un edificio con valenza storico culturale. In una stessa legge si hanno quindi norme che regolano il recupero del patrimonio corrente ed altre che regolano il recupero del patrimonio storico.

Tali norme non sono state inserite in una legge indipendente, nonostante si stesse già maturando a livello politico una forte sensibilità nei confronti del tema di recupero, ma all'interno di una legge di settore riferita all'edificazione pubblica (edilizia popolare), in quanto il mercato non era ancora pronto a finanziare questi tipi di intervento, e quindi per dare una spinta forte in questa direzione si è optato per prevedere un completo finanziamento da parte della pubblica amministrazione, in modo da poter innescare determinate reazioni e instaurare una sorta di circolo virtuoso.

Sotto l'aspetto normativo la legge 457 è contestualmente punto di partenza, per quanto riguarda la nuova concezione delle politiche urbanistiche ora basate sul recupero, e punto di arrivo dello sviluppo di due concetti diversi, ovvero quello della consapevolezza del valore del patrimonio storico e quello del recupero del patrimonio corrente, nato invece da una logica di mercato.

In particolare il dibattito assume significato nel primo dopoguerra e viene scandito da una serie d'incontri che convincono gli amministratori pubblici circa la convenienza economica legata al minore consumo del territorio e quindi della convenienza legata al riutilizzo di zone già urbanizzate. Tali aspetti si sviluppano secondo due filoni autonomi, che come detto la legge cerca di sintetizzare e di trattare in modo combinato.

Il primo filone, che riguarda la sensibilità nei confronti delle risorse storiche, si sviluppa già a partire dai primi anni dell'800, durante i quali iniziano a manifestarsi teorie che si succedono e che analizzano le modalità con le quali bisogna rapportarsi con il patrimonio storico. Si ricordano in particolare le teorie francesi e il romanticismo inglese, che assumono posizioni assai diverse.

Il dibattito non vede però grandi esperienze concrete, specialmente a livello urbanistico. Infatti proprio nell'800, in piena restaurazione, i governi attuano i più grandi sventramenti delle città, distruggendo in tal modo beni storici di grande importanza. Solo a partire dal '900 si prende coscienza del tema su una scala più ampia, cercando di preservare in un certo senso anche la componente storica della città (centri storici). In particolare in Italia con Giovannoni si concretizza la proposta italiana, su cui si basa tutta la logica di approccio per quanto riguarda gli interventi di carattere storico e culturale.

Con la legge viene data quindi il finanziamento ad entrambi i tipi di interventi di recupero, rendendoli per la prima volta concretamente realizzabili. L'altro punto di forza della nuova legge è che viene vista e si pone solo come invito ad una nuova esperienza, cercando di standardizzare gli interventi di recupero, omogeneizzando quindi gli interventi che già prima della legge venivano eseguiti dai professionisti in modo soggettivo.

A seguito di tale legge viene rimesso in discussione tutto l'apparato urbanistico. Il recupero si confronta infatti con zone degradate, dove il valore di mercato degli edifici è crollato e dove è presente un tessuto sociale assai complesso e radicato, che ha fatto variare forzatamente l'approccio degli urbanisti.

Intervenendo infatti si pone il problema di trovare una nuova sistemazione agli abitanti, non permettendo più di realizzare piani dettati in modo autoritario e cogente. Non servono più i piani rigidi, ottimo per le zone non ancora urbanizzate, ma nonostante questo una programmazione resta indispensabile, e deve quindi essere affiancata anche da altri strumenti che la possano adattare alle nuove esigenze.

Il trend italiano da questo punto di vista è stato paritetico a quello di tutte le maggiori nazioni europee, che hanno dato risposte molto simili nella loro essenza e quindi è lecito pensare che tutti i provvedimenti e le evoluzioni della normativa urbanistica che viene studiata da adesso in poi per l'Italia sia concettualmente estendibile, almeno nella sostanza, a tutto il panorama europeo. Nel recupero gioca un ruolo fondamentale la fattibilità dello stesso, quindi è inutile dar vita a progetti irrealizzabili, specialmente dal punto di vista economico, in quanto un progetto si può realizzare solo se suscita un interesse di ritorno finanziario ad una molteplicità di soggetti.

È proprio a seguito di tali considerazioni che cambia l'approccio della pubblica amministrazione, che non finanzierà più in modo completo le opere di recupero, ma che si limiterà ad intervenire per colmare eventuali mancanze di fondi, concorrendo con soggetti privati nella promozione di tali interventi. La legge 457 cambia quindi la politica generali, ma ovviamente tale legge non è sufficiente a dare risposte soddisfacenti e definitiva sul tema. Nasceranno quindi leggi specifiche sul recupero, promulgate dalle regioni, e quindi viene ribadito ancora una volta che la legge 457 si comporta più come legge di indirizzo e di stimolo di tale processo, che risulta ancora in fase embrionale.