Corso:Scienze della pianificazione territoriale, urbanistica, paesaggistica e ambientale
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PIANIFICAZIONE TERRITORIALE
La visione unitaria delle strutture urbane nel contesto delle reti stradali, dei sistemi produttivi e/o abitativi, nonché dei valori ambientali distribuiti anche al loro esterno determina l'approccio analitico tipico della pianificazione territoriale.Indice
C La conoscenza delle caratteristiche dei sistemi territoriali è il punto di partenza per un corretto uso delle sue componenti, che hanno trovato una sintesi secondo i principi dello sviluppo sostenibile, proposto dal Rapporto della Brundtland finanziato e pubblicato dall'ONU nel 1987 e sostenuto da oltre centocinquanta paesi aderenti. Nel nuovo approccio cosiddetto strategico le nuove normative devono contemplare e organicamente programmare tutti i nuovi settori che negli anni 2000 sono divenuti centrali anche nella pianificazione del territorio. Da un lato il nuovo ruolo delle questioni ambientali, soprattutto in ottemperanza alle direttive UE sulla Valutazione di Impatto ambientale (VIA) del 1985 e quelle della Valutazione ambientale strategica (VAS) divenuta operativa nei paesi UE nel 2004 che dovrebbero integrare approcci verso una pianificazione del territorio sempre più sostenibile, soprattutto con l'introduzione nella pianificazione territoriale della cartografia digitalizzata e le banche dati, tramite i Geographic Information System, (GIS o SIT).
Il dibattito è in continua evoluzione, anche a seguito della modifica del Titolo V della Costituzione Italiana (2001) che ha attribuito competenze esclusive allo Stato per la tutela dell'ambiente e alle regioni per la materia Urbanistica. La Pianificazione del territorio dipende sia dallo Stato che dalla Regione. In particolare le Regioni Toscana, Emilia Romagna, Lombardia, Piemonte e Veneto, a cavallo del 2000 si sono già uniformate alle nuove esigenze, ora richiamate (contengono esplicite sezioni che si riferiscono alla VIA, alla VAS e ai GIS), approvando proprie e specifiche normative per la pianificazione del territorio. La pianificazione urbanistica e territoriale [modifica]
Per la corretta gestione dello spazio, entro cui vive ed opera la popolazione con le sue specifiche dinamiche e il tessuto produttivo, è necessario disporre di una serie di strumenti programmatici di natura concettuale, normativa e tecnica.
Il territorio è un insieme complesso. Può essere paragonato a diversi tipi di matrici concettuali. Ad esempio le tre dimensioni spaziali più quella temporale, che vivono e si evolvono in stretta connessione con il tessuto sociale, produttivo ed ambientale della vita civile. L'approccio più ambientale (sostenibile) propone di assumere queste dinamiche in armonia con le leggi che regolano i processi dei rapporti ecosistemici, e con l'evoluzione stessa delle dinamiche della vita e della biodiversità.
Ciò che differenzia la pianificazione del territorio dall'urbanistica è principalmente la diversa scala spaziale di intervento. In un approccio di programmazione integrata, i molti settori che insistono nel territorio si intrecciano con la stessa sua gestione sociale e politica. Gli interventi urbanistici non sono in grado di creare correlazioni tra le discipline tradizionalmente attente ai fenomeni del vivere civile (l'economia regionale, la geografia, le analisi delle politiche pubbliche, la programmazione economica). L'approccio teorico-programmatico della pianificazione del territorio, viceversa, riesce ad integrare questi vari aspetti, consentendo una governance della vita civile, sociale ed economica secondo un'ottica di sviluppo sostenibile.
Anche se l'urbanistica si interessa prioritariamente dello spazio urbano e la pianificazione territoriale si interessa dell'area vasta, entrambe le discipline procedono con metodi di programmazione tesi a definire piani accurati rispettivamente di progettazione, approvazione e realizzazione. I processi della pianificazione urbanistica e del territorio si articolano in molte fasi decisionali. Alcune di queste riguardano il disegno fisico e spaziale del territorio, altre, altrettanto importanti, sono volte a permettere che gli stanziamenti economici devoluti ai cosiddetti servizi per la popolazione (scuola, abitazioni, trasporti, tempo libero, ecc.) possano realizzarsi concretamente. Tradizionalmente l'urbanistica, sino al secondo conflitto mondiale, si identificava soprattutto con i piani disegnati. Successivamente è divenuta, unitamente alla pianificazione del territorio, un insieme di regole e programmazioni non sempre vincolate solo e soltanto ai progetti disegnati ma piuttosto ad un complesso di regole di pianificazione da rispettare.
Non va inoltre dimenticato come la pianificazione urbanistica e quella territoriale siano in stretta correlazione con la pianificazione dei trasporti. I flussi di traffico stradale e la frequentazione delle linee ferroviarie derivano infatti da spostamenti generati dal sistema territoriale delle attività e delle funzioni, e dal modo con cui esso si rapporta al sistema residenziale. Una corretta pianificazione del territorio deve quindi tenere in stretta considerazione anche la situazione (attuale e di scenario) della rete dei trasporti, visto che una analisi superficiale delle caratteristiche del territorio potrebbe portare, se non ben inserita nel contesto delle infrastrutture, ad effetti negativi sul piano del sistema dei trasporti e della congestione stradale. Livello e tipologia degli strumenti urbanistici
Gli strumenti operativi della pianificazione urbanistica sono i cosiddetti strumenti urbanistici, distinguibili per livello gerarchico, tipologia e funzionalità. In Italia prendono avvio con la promulgazione della legge 17 agosto 1942 n.1150. La sua pianificazione urbanistica è gerarchicamente ordinata su tre livelli: regionale (Piani territoriali), provinciale (Piani sovracomunali) e comunale (Piani regolatori generali o PRG). Di questi, quello che ha ricevuto una diffusa applicazione è quello comunale (PRG). La legge 1150/1942, che si muove su scala nazionale, da tempo è in attesa di una riforma, che per ora non riesce ad essere approvata. Viceversa dal 1942 ad oggi sono state promulgate numerose leggi di supporto per argomenti specifici (Edilizia popolare, Standard, ecc.) che tuttavia non hanno modificato il suo ruolo quadro. Di queste si possono ricordare, rispettivamente, le seguenti leggi: 167/1962; 765/67; 865/71; 10/77; 142/90. Inoltre, con l'avvento del Governo delle Regioni nel 1972, la materia dell'edilizia e del territorio passa da una gestione centrale a quella regionale, ed infatti ogni Regione inizia a dotarsi di proprie normative per i vari settori dell'edilizia, dell'urbanistica e del territorio. Con il passare del tempo, nel dibattito del governo delle città e del territorio in genere sono apparse anche altre tematiche che originariamente non erano prioritarie all'interno della Legge 1150/1942, definita Legge urbanistica nazionale (LUN). Queste tematiche si riferiscono principalmente, ma non solo, ai settori della tutela del paesaggio e della difesa dell'ambiente, che ricevono un impulso sempre più importante e che si sintetizza nell'approccio della sostenibilità. Di seguito si espongono sommariamente le principali tipologie degli strumenti urbanistici, generati dalla LUN (1150/1942) e dalle altre leggi ora ricordate. In particolare i Piani paesisitici derivano sia dalla legge n. 1497 del 1939, quindi precedente la 1150 del 1942 sia del cosiddetto decreto Galasso e relativi galassini (ciascuno per ogni Regione) che sono divenuti la Legge n.431 dell'8 agosto 1985. Il Piano Territoriale di Coordinamento (P.T.C.)
Il P.T.C. coinvolge vasti territori ed è perciò il piano più ampio e complesso. Raccoglie, coordina e rende efficienti i programmi nei vari settori dell'iniziativa pubblica e privata. Viene introdotto dalla legge urbanistica del 1942, durante il regime fascista da sempre opposto a ogni forma di decentramento amministrativo. A partire dal 1945, in Italia, cominciano ad affermarsi i princìpi della pianificazione urbanistica e prende corpo una linea favorevole al P.T.C. sostenuta dal Ministero dei Lavori Pubblici. A metà degli anni sessanta l'Istituto Nazionale di Urbanistica (I.N.U.) presenta il Codice dell'Urbanistica, che però non soddisfa le esigenze della pianificazione territoriale fino agli anni settanta, quando si ha l'istituzione delle Regioni a statuto ordinario. Il compito di promuovere il P.T.C., inizialmente dello Stato, è stato delegato alle Regioni per poi passare alle Province con la legge 8-6-1990 n.142 sull'ordinamento delle autonomie locali. Il contenuto del P.T.C. Il contenuto di un P.T.C. si suddivide nei seguenti settori di analisi e progettazione destinati a diventare progetti grafici completi di norme regolamentari: le zone di lavoro e di produzione (il P.T.C. programma le condizioni urbanistiche più favorevoli per gli insediamenti agricoli, industriali, commerciali, turistici); gli insediamenti urbani e rurali (le residenze devono essere distribuite in relazione ai centri di lavoro e di produzione); le zone paesistiche e le attrezzature per lo svago e il riposo (lo scopo è quello di migliorare la qualità dell'ambiente in cui l'uomo vive e lavora); i servizi e le attrezzature sociali (strutture sanitarie e scolastiche, parchi urbani e territoriali); la rete delle comunicazioni e dei trasporti. I Piani Territoriali Paesistici (P.T.P.) [modifica]
I P.T.P. contengono le prescrizioni per lo sviluppo armonico di intere zone che si vogliono tutelare causa la loro particolare bellezza. Ai fini della loro conservazione non è tanto necessario evitare le modifiche, quanto disciplinarle con criteri razionali ed estetici. Già previsti dall'articolo 5 della legge 29-6-1939 n.1497 sulla protezione delle bellezze naturali, i P.T.P. sono stati riproposti dalla legge 8-9-1985 n.431 (legge Galasso) per la Tutela delle zone di particolare interesse ambientale, assimilando i P.T.C. recanti specifiche considerazioni dei valori paesistici e ambientali. Il contenuto dei P.T.P. I P.T.P. devono: stabilire le zone di rispetto del perimetro delle località soggette a vincolo paesaggistico e il rapporto tra le loro aree libere e le loro aree fabbricali; dettare le norme per i vari tipi di costruzioni in relazione alle caratteristiche dell'ambiente e prevederne la distribuzione in modo da salvaguardarlo e, in caso, migliorarlo; dettare le istruzioni per la scelta della flora e la relativa distribuzione.
Attualmente la tutela ambientale spetta alle Regioni mentre prima era di competenza delle Sovrintendenze incaricate dal Ministero. Il Piano Regolatore Generale (P.R.G.)
Il P.R.G. è lo strumento fondamentale della disciplina urbanistica. Determina la futura configurazione del territorio comunale e stabilisce le direttive e i vincoli necessari per attuarla, tenendo conto dell'ambiente e delle esigenze della popolazione. Può avere per oggetto il territorio di un solo Comune (P.R.G.C.) o di più Comuni formanti una Comunità Montana (Piano Regolatore Generale Intercomunale - P.R.G.I.). L'insufficienza della legge originaria, la quale non presuppone modificazioni di uso del suolo e criteri di organizzazione della città, porta ad una nuova legge, tuttora vigente anche se modificata in alcune delle sue parti, la 17-8-1942 n.1150. Per tutti gli anni cinquanta lo sviluppo urbanistico è però governato con intenti e finalità ben diversi rispetto a quelli espressi dalla legge del 1942, fino agli inizi degli anni sessanta, quando il ripensamento sulla natura in coincidenza di un rinnovamento politico porta a un concetto di programmazione dello sviluppo locale che ha come tappe varie leggi, tra le quali la n.10/1977 che introduce il Programma Pluriennale di Attuazione. Il contenuto del P.R.G. Il P.R.G. deve essere esteso alla totalità del territorio comunale e deve indicare: la rete delle principali vie di comunicazione; la divisione in zone del territorio comunale, precisando le zone destinate all'espansione degli aggregati urbani; le aree destinate a spazi e edifici di uso pubblico; i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico e ambientale; le norme per l'attuazione del piano. Il Programma di Fabbricazione (P.d.F.)
Il P.d.F. è uno strumento più semplice del P.R.G. nei contenuti, negli effetti e nella procedura. Serve a sapere dove si può costruire, cioè la perimetrazione della possibile espansione del centro abitato, nei piccoli Comuni. Il Piano Particolareggiato Esecutivo (P.P.E.)
Il P.P.E. è uno strumento di attuazione del P.R.G., previsto dalla legge n.1150/1942, utilizzato dal Comune per mostrare ciò che può essere costruito su un determinato terreno. Deve dare indicazioni circa la rete stradale, i dati altimetrici principali, le masse e le altezze lungo le principali strade o piazze, gli spazi riservati a un utilizzo pubblico, gli edifici destinati alla demolizione e quelli destinati al restauro, la suddivisione degli isolati in lotti fabbricabili, gli elenchi catastali delle proprietà da espropriare e da vincolare. Il Piano Esecutivo Convenzionato (P.E.C.)
Il P.E.C. è la versione aggiornata del Piano di Lottizzazione Convenzionato. Si differenzia dal P.P.E. per il fatto che non ha il potere di espropriare gli immobili necessari per le sistemazioni urbanistiche in esso previste. I suoi elementi fondamentali sono: la convenzione fra Comune e privati, che prevede la cessione gratutita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, l'assunzione a carico dei proprietari degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione, il termine non superiore a 10 anni entro il quale deve essere ultimata la loro esecuzione e le garanzie finanziarie per gli obblighi derivanti al privato per effetto della stipula della convenzione; la verifica degli standard urbanistici stabiliti dal P.R.G. (ad es. gli abitanti se si tratta di insediamento residenziale) e calcolata secondo determinate prescrizioni; il rispetto dei parametri edificatori stabiliti dal P.R.G. (densità edilizia, distacco dai confini, altezza dei corpi di fabbrica, ecc.); la traduzione grafica delle scelte urbanistiche riguardanti la viabilità interna, l'ubicazione dei fabbricati, la forma e l'estensione dei lotti da edificare, la sistemazione delle attrezzature pubbliche negli appositi spazi a esse riservate. I Piani di zona per l'Ediliza Economica e Popolare (P.E.E.P)
Istituiti dalla legge 18-4-1962 n.167, Disposizioni per favorire l'acquisizione di aree fabbricabili per l'edilizia economica e popolare, modificata poi con altre leggi, assicurano ai Comuni la disponibilità di aree per interventi di edilizia abitativa a basso costo, in base a progetti ben definiti. L'estensione di queste aree non può essere inferiore al 40% né superiore al 70% di quella necessaria a soddisfare il fabbisogno complessivo di edilizia abitativa di un decennio. Il Piano per Insediamenti Produttivi (P.I.P.)
Il P.I.P. ha lo scopo di organizzare nuovi insediamenti produttivi e delimitarne il territorio interessato, ristrutturare quelli già esistenti, organizzare la viabilità, programmare i tempi di attuazione del Piano e prevedere la spesa occorrente. La loro formazione spetta al Comune, con precedente autorizzazione della Regione. Il Piano di Recupero del patrimonio edilizio esistente (P.d.R.)
Il P.d.R. disciplina gli interventi di mantenimento, di restauro e di ristrutturazione urbanistica necessari al recupero dei fabbricati, dei complessi edilizi, degli isolati e delle aree compresi nelle zone di recupero, ossia quelle parti della città dove sono segnalate situazioni di degrado edilizio e urbanistico. Può essere attuato dai singoli proprietari, dalle cooperative edilizie e dai Comuni. La scelta delle aree in cui attuare il piano è fatta in sede di redazione del Piano Regolatore Generale, se il PRG vigente non aveva previsto l'indicazione di queste aree può essere fatto dal consiglio comunale. La posizione dell'Unione Europea e dei Paesi membri
I metodi suggeriti e richiesti dall'Unione Europea, soprattutto tramite i Programmi e gli strumenti dei cosiddetti Fondi strutturali (ciclo 2000-2006 e 2007-2013), tesi al miglioramento della pianificazione del territorio delle regioni UE, sembrano essere di sprono alla riorganizzazione e/o riqualificazione anche di questo settore. Dal 2007 i paesi UE sono diventati 27, ed ognuno di questi possiede una pianificazione del territorio che spesso si differenzia. La UE indicando come procedere nella pianificazione del territorio di certe regioni, ossia richiedendo gli stessi metodi, tramite specifiche Direttive e Regolamenti, sta ottenendo il risultato di riunificare il settore della Pianificazione del territorio, ossia dell' Uso del suolo che storicamente riscontrava differenze tra i metodi assunti per esempio in Gran Bretagna, in Germania, in Francia o in Italia. Riferimenti Normativi [modifica] Legge 2359/85 del 25 giugno 1865 ("Espropriazioni per pubblica utilità"). Legge 1497/39 Art. 5, del 29 giugno 1939. Legge 1150/42 Art. 28, del 17 agosto 1942 ("Legge urbanistica"). Legge 167/62 del 18 aprile 1962 (sull'edilizia economica e popolare). Legge 865/72 Art. 27, del 22 ottobre 1972. Legge 10/77 del 28 gennaio 1977. D.P.R. 616/77 del 24 luglio 1977 (in S.O. alla G.U. 29 agosto 1977, n. 234). Legge 457/78 del 5 agosto 1978. Legge 431/85 dell'8 agosto 1985 (cd. "legge Galasso"). Legge 142/90 dell'8 giugno 1990. D. Lgs. 490/99 del 29 ottobre 1999 ("Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1 della legge 8 ottobre, n. 352", pubblicato nella G.U. n. 302 27 dicembre 1999, S.O. n.229).