I trattati internazionali

Introduzione

Il metodo maggiormente utilizzato per la creazione di norme internazionali è quello del trattato, o comunque di accordi stipulati in maniera volontaria e conseguenza di una norma consuetudinaria. Le regole per la stipula di tali accordi sono previste in un importante strumento di codificazione, la Convenzione di Vienna del 1969, entrata in vigore nel 1980. La Convenzione ha recepito norme all'epoca molto innovative: innanzitutto ha posto un limite alla libertà condizionata degli Stati in materia di stipulazione (per es. sono nulli i trattati che violano norme di jus cogens); in secondo luogo si è orientata verso una maggiore democratizzazione, togliendo agli Stati più influenti il potere di giogare gli Stati più poveri; in ultimo la Convenzione cerca di garantire la prevalenza di valori internazionali su quelli nazionali, soprattutto adottando un metodo di analisi delle norme oggettivo, cioè nel rispetto di tutti e non soggettivo con cui ogni Stato cercava di difendere la propria sovranità statale. La Convenzione, comunque ha deciso di non avere carattere retro-attivo, ma di applicarsi solo agli accordi successivi alla sua entrata in vigore.

La stipulazione, la formazione e l'entrata in vigore dei trattati

La libertà nella scelta delle modalità di stipulazione

Esistono molti metodi di stipulazione di trattati, ma nella prassi sono molto limitati. I maggiormente utilizzati sono: la "forma solenne" con la quale il trattato è siglato da una firma formale da parte del capo dello Stato o da altra autorità nazionale competente; la "forma semplificata", con cui la manifestazione di volontà dello Stato a ritenersi giuridicamente vincolato dal trattato avviene con la firma da parte del plenipotenziario che ha negoziato il trattato. Con l'apposizione della firma da parte degli Stati non si ratifica un trattato già esistente, ma si dà vita ad un nuovo trattato. È la Convenzione di Vienna del 1969 che ha al suo interno gli articoli che regolano le modalità dei trattati (artt. 11-13). L'art. 11 accoglie il principio di libertà dei modi di stipulazione dei trattati ed elenca: la firma, lo scambio di strumenti che costituiscono il trattato, la ratifica, l'adesione e qualsiasi altro mezzo. Uno Stato può manifestare il suo consenso ad un trattato (a cui, magari, non ha partecipato ai lavori di accordo) attraverso la forma di "adesione" qualora il trattato stesso lo preveda.

L'"iter" di formazione

Per la stipulazione dei trattati, l'iter formativo ha sempre inizio con i "negoziati", condotti dai plenipotenziari, ossia, rappresentanti dello Stato incaricati di intrattenere le trattative, da parte degli organi nazionali. Ovviamente la procedura per rendere un rappresentante dello Stato plenipotenziario non si applica per alcune cariche, come quella di Capo dello Stato e di Governo e Ministri degli Affari Esteri, capi di missione diplomatica (per trattati inerenti determinati argomenti) e rappresentanti di Stati accreditati presso conferenze internazionali, ecc. (sempre limitatamente alla loro missione). Se i negoziati vanno a buon fine, si passa alla fase della "adozione" del testo. Secondo la Convenzione di Vienna l'adozione del testo deve avvenire all'unanimità, e se si tratta di un trattato scaturito da una conferenza internazionale, esso ha bisogno della maggioranza dei due terzi degli Stati (qualora questa stessa maggioranza non preveda diversamente). All'adozione del testo segue la "firma" da parte dei plenipotenziari. Nel caso di trattati con forma semplificata si passa direttamente alla fase successiva; nel caso, invece, di trattati in forma solenne, dopo la firma dei plenipotenziari si passa alla firma da parte del capo dello Stato. La fase successiva è lo "scambio degli strumenti della ratifica" che permette al trattato di "entrare in vigore".

La competenza a stipulare i trattati nell'ordinamento italiano

Il diritto internazionale lascia ogni Stato libero di decidere le modalità di formazione dei trattati, premettendo che ad ogni infrazione manifesta il trattato sarà giudicato nullo.

La stipulazione in forma solenne

L'ordinamento italiano disciplina solo la forma solenne di stipulazione dei trattati: dopo la fase dei negoziati condotti dai plenipotenziari (organi dell'esecutivo) , conclusa con la firma che ha valore di autenticazione del testo (per modificarlo dopo la firma è necessaria quindi l'apertura di nuovi negoziati) , deve intervenire il Capo dello Stato , mediante la ratifica del trattato medesimo (art. 87 comma 8 Cost.), per manifestare la volontà dello Stato a vincolarsi. Per i trattati:

1. di natura politica;
2. che prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari;
3. che importano variazioni del territorio;
4. che importano oneri alle finanze;
5. che importano variazioni di leggi

è necessaria , tuttavia, l'autorizzazione delle Camere mediante legge ordinaria (art. 80 Cost.).

La firma posta dal Capo dello Stato non è considerata valida se non è controfirmata dal Ministro proponente, che ne assume la responsabilità (art. 89 Cost. - irresponsabilità del Presidente della Rep. ).

La natura dell'atto di ratifica da parte del capo dello Stato

Il capo dello Stato non è tenuto a ratificare un trattato internazionale, anche se ripresentato insistentemente dal Governo. Infatti l'effetto di un trattato non si esaurisce con le maggioranze parlamentari, ma può essere modificato solo in sede internazionale. Un altro problema che si potrebbe verificare avviene quando il capo di Stato firmi un trattato che si rivela successivamente essere contrario alle norme Costituzionali interne. In tal caso il trattato non potrebbe più avere seguito nello Stato, con conseguente inadempienza dello Stato al trattato stesso a livello internazionale.

La natura della partecipazione del Parlamento alla formazione dei trattati

Secondo l'art.80 Cost. le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali, quindi si rileva una piena compartecipazione delle Camere alla ratifica dei trattati. Infatti, la ratifica da parte del capo dello Stato senza una legge di ratifica delle Camere, rende nullo il trattato, con conseguenze in ambito internazionale. La legge di autorizzazione alla ratifica può naturalmente assumere la veste di legge ordinaria o costituzionale, e non può essere emanata né da una commissione deliberante, né da un decreto legislativo, né da un decreto legge.

I trattati che necessitano di previa autorizzazione parlamentare alla ratifica

Le cinque categorie citate nell'art. 80 della Costituzione Italiana riguardano aspetti importanti della vita. Per questo non possono essere ratificati trattati in merito a questi argomenti senza il consenso delle Camere. Con eccezione della parte riguardante gli arbitrati e i regolamenti giudiziari, che deriva da una tradizione di sovranità statale, gli altri tipi di trattato (tranne quello politico) sono intuitivi e facilmente delineabili dato il loro contesto concreto. Per quanto riguarda invece il movente politico è in principio da escludere la possibilità che si riferisca alla politica in generale, sia perché ricomprenderebbe anche gli altri tipi di trattato, sia perché tutti i trattati anche se in minima parte, hanno una rilevanza politica. Quindi si può ritenere che essi comprendano qualunque trattato che abbia una diretta e manifesta rilevanza per tutta la comunità statale.

Legge di autorizzazione alla ratifica e referendum abrogativo

L'art. 75 comma 2 della Costituzione vieta la possibilità di ricorso a referendum abrogativo totale o parziale per i trattati internazionali. È stato previsto ciò per evitare che una maggioranza della popolazione potesse, senza un dibattito costruttivo, abrogare un trattato internazionale con le conseguenze di responsabilità internazionale del nostro Paese.

La stipulazione in forma semplificata

L'art. 80 della Costituzione non prevede una forma semplificata di stipulazione dei trattati ma enuncia cinque categorie in cui è necessaria la firma del capo dello Stato e l'approvazione con legge da parte delle Camere. Per tutti gli altri casi non enunciati nell'art. 80, quindi, alcuni sostengono che possano essere trattati in forma semplificata, cioè, esclusivamente dal Governo. Tale tesi, tuttavia, cozza in modo evidente con l'art. 87, il cui inciso "quando occorre" lascia chiaramente intendere che la ratifica del Presidente della Repubblica è sempre e comunque necessaria. Ciò, inoltre, ha posto il problema di un forte potere nelle mani della maggioranza parlamentare che potrebbe evitare in questo modo il controllo di costituzionalità da parte del capo dello Stato. Di norma per questioni delicate, anche se non elencate nell'art. 80 si dovrebbe comunque far ricorso alla forma solenne.

La competenza a stipulare delle Regioni e delle Province autonome

Dopo la riforma del titolo V della Costituzione le Regioni a Statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano possono concludere accordi internazionali. L'iter, però, è estremamente rigido e complesso, poiché la Regione deve presentare alla Presidenza del Consiglio e al Ministero degli Affari Esteri comunicazione delle trattative. Il Ministero degli Affari Esteri può indicare i principi e i criteri da seguire nella conduzione dei negoziati. Se il Governo accetta la trattativa, può conferire alla Regione o alla Provincia autonomi i pieni poteri ad ottemperare all'iter del trattato. Se questo si svolge all'estero le agenzie diplomatiche e i consolati devono collaborare con i rappresentanti della regione o delle province alla buona esecuzione del trattato. Data la procedura così complessa, di solito si procede non attraverso trattati internazionali, ma con accordi con enti territoriali interni ad altro Stato per cui serve solo una comunicazione e approvazione del Consiglio dei Ministri e del Ministero degli Affari Esteri.

Le riserve ai trattati

Uno Stato che intende prender parte ad un accordo multilaterale, ma che reputi alcune clausole troppo onerose, può ratificare tale trattato "con riserva". Queste riserve, che sono accordi unilaterali tra lo Stato che le richiede e gli altri Stati del trattato, possono essere di due tipi:

1. sono eccettuative quando si intende escludere nei propri confronti l'applicazione di alcune clausole;
2. sono interpretative quando lo Stato intende modificare nei propri confronti l'effetto giuridico di alcune norme del trattato precisando l'esatto significato che esso le attribuisce.

La disciplina in materia di ammissibilità delle riserve

Per chiedere una riserva in un trattato è necessario che lo Stato richiedente lo esprima in fase di negoziazione, o in fase di approvazione, ma qualora il trattato preveda la possibilità di ratifica. Nel passato non erano ammesse riserve nei trattati per il principio di integrità dei trattati. Tuttavia, con l'entrata dei paesi socialisti e di molti paesi del Terzo Mondo nelle Nazioni Unite, il principio di integrità è stato sostituito con il principio della "universalità dei trattati".

Il parere della CIG sulle "Riserve alla Convenzione sul genocidio"

Quando nel 1951 gli Stati socialisti chiesero delle riserve alla Convenzione sul genocidio, inizialmente furono respinte per il principio di integrità dei trattati, ma successivamente questa decisione fu rivista per le richieste previste nella convenzione stessa e cioè, un elevato numero di aderenti al trattato, l'universalità dell'ONU, l'adozione della Convenzione secondo un voto di maggioranza (contrario al principio di integrità, che vuole l'unanimità). Quindi si desunse che l'assenza di una norma che autorizza le riserve in una convenzione multilaterale non implica l'inammissibilità delle riserve, che vanno interpretate prendendo in considerazione molti fattori del trattato.

Le regole contenute nella Convenzione di Vienna

La Convenzione di Vienna delinea le modalità di richiesta e ammissione di una riserva. Innanzitutto non è possibile presentare una riserva qualora sia esplicitamente escluso dal trattato. Se, invece essa è prevista, non è necessaria l'approvazione degli altri Stati membri. Qualora uno Stato sollevi un'obiezione sulla riserva, la disposizione cui la riserva si riferisce, non entra in vigore fra lo Stato promotore della riserva e lo Stato che ha posto l'obiezione.

L'ammissibilità delle riserve ai trattati in materia di tutela dei diritti umani

Per i trattati in materia di tutela dei diritti umani, le riserve hanno una procedura particolare. Quando uno Stato presenta una riserva ritenuta inammissibile poiché vietata dal trattato o incompatibile con l'oggetto e lo scopo del trattato, la riserva è ritenuta invalida. Questo per garantire la preminenza dei principi di umanità sulla sovranità statale. Ovviamente, prima di rendere invalida una riserva si cerca di avviare un dialogo con lo Stato promotore della riserva.

La competenza a formulare riserve nell'ordinamento italiano

Nelle materie inserite nell'art.80 della Costituzione l'approvazione con legge da parte del Parlamento non solo deve avvenire per la ratifica dei trattati internazionali, ma anche su eventuali riserve. Il Parlamento potrebbe (ipotesi mai verificatasi) anche inserire all'interno della stessa legge una riserva al trattato e, se il Governo ignorasse questa riserva il trattato diverrebbe nullo, per manifesta violazione delle norme interne.

Il rispetto dei trattati e la loro efficacia per gli Stati terzi

I trattati internazionali, una volta entrati in vigore, devono essere adempiuti dalle parti contraenti, infatti "ogni trattato in vigore vincola le parti e deve essere eseguito in buona fede". Non si può ricorrere al diritto interno per giustificare un'inadempienza del trattato. Inoltre le regole del trattato non ricadono in alcun modo su Stati terzi che non hanno preso parte al trattato a meno di diversa volontà dello Stato (pacta tertiis neque nocent neque prosunt).

L'interpretazione dei trattati

L'interpretazione è l'attività con la quale si intende chiarire il senso della portata di una norma giuridica. L'interpretazione può avere per oggetto solo norme scritte, tra cui i trattati. In base al soggetto che intende interpretare, si possono distinguere diversi tipi di interpretazione. Innanzitutto c'è l'interpretazione che i singoli Stati danno al trattato mediante le c.d. "dichiarazioni interpretative", o da parte degli organi giudiziari al momento dell'applicazione del trattato. Può essere inoltre fatta con un accordo internazionale tra tutti gli Stati contraenti. In ultima analisi la competenza ad interpretare una norma internazionale può essere attribuita ad un giudice o arbitro internazionale con conseguente giudizio vincolante (interpretazione giudiziale). Nell'interpretazione non ci si può discostare dal testo letterale e dalla volontà espressa dagli Stati contraenti nell'oggetto e scopo del trattato (interpretazione teleologica). L'interpretazione, inoltre, deve essere effettiva, cioè non sono ammissibili interpretazioni tali da rendere le norme del trattato prive di significato. Le interpretazioni devono essere autenticate in due o più lingue, stabilendo che il testo del trattato fa fede a ciascuna delle lingue.

Le cause di nullità

Nel diritto internazionale tradizionale le cause di nullità dei trattati ricoprivano un ruolo marginale ed erano in sostanza esclusivamente a vantaggio dei paesi più influenti. I casi di corruzione o di violenza per la firma di un trattato non erano causa di nullità. Si poteva firmare un trattato per l'invasione di uno Stato e la sua spartizione. Le uniche cause di nullità potevano consistere in:

1. violenza esercitata contro il rappresentante dello Stato;
2. il dolo, ossia l'uso di mezzi fraudolenti per indurre l'altra parte a firmare l'accordo;
3. l'errore materiale.

Con la Convenzione di Vienna del 1969 le cause di nullità sono state elencate, comprendendo ovviamente anche quelle sopracitate. Esse possono ricondursi a tre principali categorie che tengono conto:

1. della competenza, secondo il diritto interno, dell'organo che stipula il trattato;
2. della regolarità della formazione della volontà vincolante al trattato;
3. della liceità dell'oggetto del trattato.

La violazione delle norme interne sulla competenza a stipulare

L'art. 46 par.1 della Convenzione di Vienna stabilisce che un trattato è considerato nullo qualora si evidenzia una "violazione manifesta di una norma di diritto interno sulla competenza a stipulare". Il par.2 continua dicendo che una violazione è manifesta quando essa è obiettivamente evidente per qualsiasi Stato che si comporti secondo la pratica abituale in materia e in buona fede.

L'irregolarità nella formazione della volontà a stipulare il trattato

Gli art. 48, 49 e 51 della Convenzione di Vienna elencano tre ipotesi tradizionali di nullità dei trattati, i c.d. vizi della volontà: errore, dolo e violenza. L'art. 50, invece, prevede l'ipotesi della corruzione. Quindi, la sussistenza di uno di questi 4 casi, anche se il trattato è sottoscritto dall'organo competente, renderà il trattato stesso nullo. Per quanto riguarda il caso dell'errore, esso riguarda un fatto o una situazione che lo Stato (che chiede la nullità) supponeva esistente al momento della conclusione del trattato e che costituiva base essenziale al consenso dello Stato stesso, cioè una falsa rappresentazione della realtà. Nel caso del dolo, invece, esso non ha natura specifica, date le molte interpretazioni che la giurisprudenza attribuisce a tale espressione. La CID, infatti, ha volutamente utilizzato l'espressione "dolo" per lasciare ampio margine di discrezione alla giurisprudenza successiva e alla prassi. Altra causa di nullità del trattato deriva dalla corruzione del rappresentante di uno Stato da parte di un altro Stato che ha partecipato ai negoziati. Ovviamente sono esclusi gesti di pura cortesia e minimi favori. Infine sono nulli i trattati conclusi grazie all'uso della violenza. Durante il dibattito sulla Convenzione di Vienna gli Stati di nuova indipendenza hanno voluto (a dispetto degli Stati occidentali) sottolineare che il termine violenza poteva riferirsi anche ad ambiti politici ed economici.

L'illiceità del contenuto del trattato

L'art. 53 della Convenzione di Vienna prevede la nullità di un trattato, anche se conclusosi con un iter formalmente corretto, che violi le norme di jus cogens, ossia quelle norme internazionali generalmente riconosciute e inviolabili, modificabili solo con altre norme generali di pari grado.

Ipotesi di nullità assolute e relative

Sono previsti due tipi di nullità: la assoluta e la relativa. La nullità assoluta di un trattato riguarda i casi di violenza esercitata sul rappresentante statale, minaccia e uso della forza contro lo Stato e il contrasto con una norma di jus cogens. In questo caso qualsiasi Stato parte del trattato può richiederne la nullità; il trattato diventa nullo totalmente (e non solo in parte) a partire dal momento in cui è stipulato; anche l'acquiescenza degli Stati parte non può sanare il trattato. Il caso invece di nullità relativa comprende il dolo, la corruzione e la violazione manifesta delle norme interne sulla competenza a stipulare. Può essere invocato solo dallo Stato vittima dell'errore; può investire solo alcune clausole del trattato e può essere risanato con l'acquiescenza dello stato che ne ha richiesto la nullità. Anche in questo caso la nullità prende atto dal momento della stipula del trattato. La prassi prevederebbe che anche Stati terzi possano richiedere la nullità di un trattato a cui non hanno preso parte, nel caso in cui esso contrasti con norme di jus cogens.

Le cause di estinzione e di sospensione

La Convenzione di Vienna elenca le possibili cause di estinzione e di sospensione di un trattato. In primis un trattato può essere estinto o sospeso in caso di violazione sostanziale, cioè di inadempimento del trattato, e più precisamente nei casi di:

1. ripudio del trattato non autorizzato dalla Convenzione di Vienna;
2. violazione di una disposizione essenziale per la realizzazione dello scopo del trattato.

Nei trattati bilaterali tale inadempienza può concludersi sia con una sospensione che con una estinzione del trattato. Invece, nei trattati multilaterali la scelta tra le due è lasciata al comune accordo tra gli Stati parte. Può essere causa di sospensione o estinzione anche il mutamento radicale delle circostanze che hanno portato al trattato e qualora queste circostanze incidano profondamene sull'oggetto del trattato. Riguardo alle norme di jus cogens, qualora a livello internazionale dovesse formarsi una nuova norma di tale fattezza, ogni trattato che violasse tale norma diventerebbe nullo e si estinguerebbe. Altre cause di estinzione possono essere quelle che operano in base alle disposizioni del trattato o per comune volontà delle parti e abrogazione espressa o tacita. Altra causa è l'impossibilità sopravvenuta dell'esecuzione. Tranne che per la causa di nuova norma di jus cogens (art.64 della Convenzione di Vienna), per tutte le altre cause l'estinzione può avvenire solo su richiesta degli Stati contraenti il trattato. Per la sospensione, invece, è necessario che nel trattato sia previsto il caso di sospensione o si proceda con un accordo sospensivo da parte degli Stati contraenti.

Programma delle lezioni

• Lezione 1 Caratteri principali dell'ordinamento giuridico internazionale
• Lezione 2. L'evoluzione storica della comunità internazionale
• Lezione 3. Lo Stato e la successione tra Stati
• Lezione 4. L'ambito spaziale di esercizio della sovranità statale
• Lezione 5. I limiti di esercizio della sovranità personale
• Lezione 6. Insorti, movimenti di liberazione nazionale e altri soggetti "sui generis"
• Lezione 7. Il ruolo delle organizzazioni internazionali e in particolare dell'ONU
• Lezione 8. Gli individui e le organizzazioni interindividuali
• Lezione 9. Le fonti di produzione delle norme internazionali e lo "jus cogens"
• Lezione 10. La consuetudine internazionale e la codificazione delle norme internazionali
• Lezione 11. I trattati internazionali
• Lezione 12. Altre fonti di produzione giuridica
• Lezione 13. L'adattamento dei sistemi giuridici interni alle norme internazionali
• Lezione 14. Le procedure di soluzione e prevenzione delle controversie internazionali
• Lezione 15. L'illecito internazionale e il regime ordinario di responsabilità
• Lezione 16. Violazione di obblighi solidali e regime di responsabilità aggravata

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